Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 13. ledna 2016 Sp. zn.: 24/2015/SZD/MK Stanovisko veřejného ochránce práv k některým aspektům týkajícím se držitelů řidičského průkazu členského státu a řidičského průkazu vydaného cizím státem[1] Z praktických poznatků ochránce vyplývá, že v rámci České republiky je postup správních orgánů v otázce posuzování řízení motorového vozidla bez příslušného řidičského oprávnění a výměny cizozemského řidičského průkazu nejednotný. Jelikož veřejná ochránkyně práv využila své možnosti dané jí ustanovením § 2 odst. 4 zákona o veřejném ochránci práv přenést na mě některé oblasti své působnosti, mj. i oblast dopravněsprávních agend. Toto stanovisko pak navazuje na jednání u kulatého stolu v Kanceláři veřejného ochránce práv dne 31. srpna 2015 za účasti zástupců Ministerstva dopravy, Policie ČR, krajských úřadů a Magistrátu hl. m. Prahy. Ačkoli toto stanovisko není právně závazné, měly by k němu správní orgány při své aplikační praxi přihlédnout, neboť je vydáváno s cílem sjednotit stávající nejednotnou praxi, a dostát tak principům transparentnosti a dobré správy, které jsou vlastní demokratickému právnímu státu, jímž se Česká republika snaží být. V rámci tohoto stanoviska se budu zabývat: - problematikou posouzení různých situaci z hlediska možného naplnění skutkové podstaty přestupku dle § 125c odst. 1 písm. e) bod 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů;[2] - problematikou výměny řidičského průkazu členského státu nebo cizího státu; - možnostmi zadržení cizozemských řidičských průkazů. Dotčená ustanovení právního řádu: (1) čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod; (2) čl. 11 odst. 4 Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2006/126/ES; (3) Úmluvy o silničním provozu (Vídeň 1968 a Ženeva 1949); (4) § 94a odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb.; (5) § 103 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb.; (6) § 104 odst. 1 a 2 zákona č. 361/2000 Sb.; (7) § 116 odst. 1, 2, a 3 zákona č. 361/2000 Sb.; (8) § 118 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb.; (9) § 118a odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb.; (10) § 118b odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb.; (11) § 118c odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb.; (12) § 123c odst. 3 a 7 zákona č. 361/2000 Sb. A - Řízení motorového vozidla bez příslušného řidičského oprávnění Mezi nejčastější situace, při nichž může docházet k výkladovým a aplikačním nejasnostem a jimž se proto budu věnovat podrobněji, patří: (1) dosažení hranice 12 bodů v bodovém hodnocení řidiče; (2) pravomocné uložení zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel; (3) řízení s řidičským průkazem podléhajícím výměně ve smyslu § 118 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb.; (4) řízení s řidičským průkazem nesplňujícím náležitosti Úmluv o silničním provozu (Vídeň 1968 a Ženeva 1949). A.1 Dosažení hranice 12 bodů v bodovém hodnocení řidiče Je-li řidič držitelem tuzemského řidičského průkazu, má pro něj dosažení hranice 12 bodů mj. za následek pozbytí řidičského oprávnění.[3] Je-li však řidič držitelem řidičského průkazu členského státu, řidičského průkazu vydaného cizím státem, mezinárodního řidičského průkazu vydaného cizím státem, pozbývá právo k řízení motorového vozidla na území České republiky po dobu jednoho roku, avšak řidičské oprávnění nepozbývá.[4] Držitel řidičského průkazu členského státu, řidičského průkazu vydaného cizím státem a mezinárodního řidičského průkazu vydaného cizím státem tedy na území České republiky po uplynutí jednoho roku od dosažení 12 bodů ve svém bodovém hodnocení smí opět řídit motorová vozidla příslušné skupiny, a to aniž by musel tuzemské úřady žádat o vrácení řidičského oprávnění. Řidiči, který byl držitelem tuzemského řidičského průkazu a dosáhl hranice 12 bodů v bodovém hodnocení, a tedy pozbyl řidičské oprávnění, však nic nebrání v tom, aby řidičské oprávnění získal na území jiného státu, než České republiky. Pokud tak učiní, získá nové řidičské oprávnění a nový řidičský průkaz. Nový řidičský průkaz jej opravňuje po uplynutí 1 roku ode dne, kdy pozbyl tuzemské řidičské oprávnění,[5] k řízení motorových vozidel příslušné skupiny na území České republiky, a to aniž by byl nucen žádat o vrácení řidičského oprávnění dle § 123d zákona č. 361/2000 Sb. Pakliže by správní orgán zjistil, že tento nový řidičský průkaz, resp. řidičské oprávnění, řidič nabyl v době trvání 1 roku od pozbytí řidičského oprávnění, může oslovit stát, který řidičský průkaz vydal a na tuto skutečnost jej upozornit. V závislosti na výsledku řízení o platnosti řidičského průkazu v zemi, která jej vydala, a v závislosti na účincích případného zrušení (odnětí) takového řidičského oprávnění/průkazu dle cizozemské právní úpravy (ex tunc/ex nunc), zdejší správní orgán posoudí, zda jednání řidiče lze posoudit jako řízení bez příslušného řidičského oprávnění (v případě účinků ex tunc). Prokáže-li se tedy řidič po jednom roce od pozbytí řidičského oprávnění v důsledku dosažení hranice 12 bodů platným řidičským průkazem členského státu nebo cizího státu, není zpravidla namístě se domnívat, že řídí bez příslušného řidičského oprávnění jen na základě údaje v evidenci řidičů, že má blokaci řidičského oprávnění a dosud si nepožádal o jeho vrácení. Tato úvaha má své opodstatnění především tehdy, předloží-li řidič ke kontrole tuzemský řidičský průkaz. V takovém případě se lze domnívat, že řidič jednak nesplnil svou zákonnou povinnost jej ve lhůtě odevzdat, a následně ani nepožádal o vrácení řidičského oprávnění. Pochyby o řádném nabytí cizozemského řidičského oprávnění lze mít také v případě podezření, že došlo k výměně tuzemského neodevzdaného řidičského průkazu za předkládaný řidičský průkaz členského nebo cizího státu. Legální (ve smyslu zahraniční právní úpravy) získání řidičského oprávnění a řidičského průkazu tedy ve svém důsledku nahrazuje proceduru vrácení řidičského oprávnění dle § 123d zákona č. 361/2000 Sb. A.2 Pravomocné uložení zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel Dle § 94a odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., držitel řidičského oprávnění pozbývá řidičské oprávnění dnem právní moci rozhodnutí, kterým mu byl soudem uložen trest nebo příslušným správním úřadem uložena sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel, kterým bylo uloženo v trestním řízení přiměřené omezení spočívající ve zdržení se řízení motorových vozidel nebo kterým bylo rozhodnuto o podmíněném odložení podání návrhu na potrestání nebo podmíněném zastavení trestního stíhání, v průběhu jehož zkušební doby se držitel řidičského oprávnění zavázal zdržet se řízení motorových vozidel. Byť toto ustanovení na první pohled nerozlišuje mezi držitelem tuzemského řidičského oprávnění a držitelem cizozemského řidičského oprávnění (EU + non-EU), z povahy věci vyplývá, že v důsledku tuzemského aktu veřejné moci nemůže dojít k odnětí oprávnění vydaného jiným státem. To znamená, že pozbytí řidičského oprávnění dopadá pouze na držitele českého řidičského oprávnění. Držitelé cizích řidičských průkazů/oprávnění tedy mohou po uplynutí doby sankce na území České republiky řídit, aniž by museli tuzemské orgány o cokoli žádat. Chce-li v budoucnu (po uplynutí uloženého trestu) osoba, která pozbyla tuzemské řidičské oprávnění, opět řídit motorová vozidla, má na výběr ze dvou variant. Buď může požádat o vrácení řidičského oprávnění dle § 102 zákona č. 361/2000 Sb., nebo obdobně v bodě A. 1 získat řidičský průkazu/oprávnění v jiném státě. Z žádného ustanovení právního řádu totiž nelze dovodit, že by tato osoba musela řidičské oprávnění (znovu) získat právě a jen v České republice. Výše uvedená argumentace vychází z premisy, že český řidičský průkaz osvědčuje nabytí/držení českého řidičského oprávnění. To v praxi znamená, že požádá-li osoba o výměnu cizozemského řidičského průkazu (prokazujícího cizozemské řidičské oprávnění) dle § 116 zákona č. 361/2000 Sb., pak jestliže jí úřad vyhoví, považuje se původní cizozemské řidičské oprávnění za řidičské oprávnění české. Řidičský průkaz tedy prokazuje držení řidičského oprávnění toho státu, který průkaz vydal. I zde tedy platí, že prokáže-li se řidič po uplynutí uloženého trestu zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel platným řidičským průkazem členského státu nebo cizího státu, není namístě se domnívat, že řídí bez příslušného řidičského oprávnění jen na základě údaje v evidenci řidičů, že má blokaci řidičského oprávnění a dosud si nepožádal o jeho vrácení. Tato úvaha má i v tomto případě své opodstatnění jen tehdy, předloží-li řidič ke kontrole tuzemský řidičský průkaz a lze se domnívat, že řidič jednak nesplnil svou zákonnou povinnost jej ve lhůtě odevzdat, a následně ani nepožádal o vrácení řidičského oprávnění, nebo došlo k výměně tohoto řidičského průkazu za předkládaný řidičský průkaz členského nebo cizího státu. A.3 Řízení s řidičským průkazem podléhajícím výměně ve smyslu § 118 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb. Dotčené ustanovení výslovně říká, že řidičský průkaz vydaný cizím státem, jehož držitel má na území České republiky trvalý pobyt nebo přechodný pobyt na dlouhodobé vízum na dobu delší než 1 rok, neopravňuje k řízení motorového vozidla na území České republiky, jestliže tento držitel nepožádal o výměnu řidičského průkazu vydaného cizím státem za řidičský průkaz podle § 116 odst. 2 nebo odst. 3; toto neplatí, jestliže se na držitele řidičského průkazu vydaného cizím státem vztahuje výjimka podle § 116 odst. 6. Byť zákon používá sloveso "neopravňuje", což může svádět k posouzení situace, kdy řidič řídí motorové vozidlo s tímto řidičským průkazem, ačkoli si jej měl vyměnit za český řidičský průkaz, jako přestupek dle § 125c odst. 1 písm. e) bod 1 zákona č. 361/2000 Sb. (řízení bez oprávnění), jsem přesvědčen, že taková právní kvalifikace je nesprávná. Prvním důvodem je, že by tím Česká republika ex-lege odňala řidičské oprávnění udělené jiným státem. Druhým důvodem pak je, že dotčené ustanovení je systematicky zařazeno v paragrafu pojednávajícím o neplatnosti řidičských průkazů. Třetím důvodem pak je skutečnost, že správní orgán by nepochybně měl vyhovět i opožděné[6] žádosti o výměnu tohoto řidičského průkazu a nikterak by neměl rozporovat fakt, že žadatel (držitel řidičského průkazu) je držitelem příslušných řidičských oprávnění. Podpůrným důvodem pak je, že přestupek řízení bez příslušného oprávnění by měl dopadat na ty, kteří jsou vážnou hrozbou pro bezpečnost silničního provozu - tedy ty, kteří řidičské oprávnění nikdy neměli, nebo ty, kteří o něj svým nezodpovědným jednáním přišli. Neměl by však dopadat na ty, kteří se provinili jen administrativním pochybením a pro ostatní účastníky provozu nejsou žádným rizikem. Výše popsané jednání však může být posouzeno jako řízení s neplatným řidičským průkazem. Neplatnost řidičského průkazu však není překážkou pro pozdní[7] výměnu řidičského průkazu. A.4 Řízení s řidičským průkazem nesplňujícím náležitosti Úmluv o silničním provozu (Vídeň 1968 a Ženeva 1949) Prokáže-li se řidič při silniční kontrole řidičským průkazem, který nesplňuje požadavky zmíněných Úmluv, lze toto jednání kvalifikovat jako přestupek dle § 125c odst. 1 písm. e) bod 1 zákona č. 361/2000 Sb. Na rozdíl od předchozích situací totiž Česká republika není vázána povinností uznávat cizozemský řidičský průkaz nesplňující podmínky Úmluv jako doklad prokazující řidičské oprávnění jeho držitele. Dle čl. 41 odst. 2 písm. a) bod I. Vídeňské úmluvy, ve znění jejích dodatků, platí, že smluvní strany musí uznat každý vnitrostátní řidičský průkaz, který odpovídá ustanovením přílohy 6 této Úmluvy. B - Výměna cizozemského řidičského průkazu S problematikou získání cizozemského řidičského průkazu (EU + non-EU) souvisí agenda výměn těchto průkazů ve smyslu § 116 zákona č. 361/2000 Sb. V praxi dochází k situacím popsaným výše, kdy řidič má v tuzemském registru řidičů tzv. blokaci řidičského oprávnění, avšak získal cizozemský řidičský průkaz, který následně chce vyměnit za řidičský průkaz tuzemský - lhostejno z jakých důvodů. Získání cizozemského řidičského průkazu je v těchto případech zpravidla spojeno s nižšími požadavky kladenými na žadatele, než by tomu bylo v tuzemsku. Současná právní úprava však správním orgánům nedává mnoho prostoru pro uvážení, zda žádosti o výměnu vyhoví či nikoli, pokud je jim (při splnění dalších podmínek[8]) k výměně předložen platný řidičský průkaz členského státu nebo řidičský průkaz vydaný cizím státem. Byť se může získání cizozemského řidičského průkazu jevit jako účelová snaha o obejití tuzemské striktnější právní úpravy, právní řád neobsahuje žádné ustanovení, které by správnímu orgánu umožňovalo odmítnout provedení výměny řidičského průkazu, byť žadatel má platnou blokaci řidičského oprávnění a dosud si nepožádal o jeho vrácení. Jedinou výjimkou je institut zneužití práva (viz níže). Nedůvodné lpění na požadavku absolvování procesu vrácení řidičského oprávnění dle tuzemských předpisů by navíc vedlo k porušení § 110 odst. 6 zákona č. 361/2000 Sb., dle nějž držitel řidičského oprávnění nesmí mít více než jeden platný řidičský průkaz členského státu nebo řidičský průkaz vydaný cizím státem. Zjistí-li však správní orgán, že žadatel získal řidičský průkaz členského státu v době, kdy tuzemský řidičský průkaz byl "odejmut",[9] je vhodné, aby o této skutečnosti v souladu s § 116 zákona č. 361/2000 Sb.[10] vyrozuměl stát, který řidičský průkaz vydal. To platí obdobně i pro řidičské průkazy cizích států, kde však správní orgán nemá oporu v evropské legislativě a musí se spolehnout na právní úpravu třetí země. Pokud ale získání řidičského průkazu cizího státu nebylo v rozporu s tamním právním řádem, nelze řidičský průkaz označit za neplatný a jeho výměnu neprovést. V souvislosti s možnou námitkou o zneužití práva žadatele o výměnu cizozemského řidičského průkazu je třeba uvést, že podobnými situacemi se zabýval Soudní dvůr EU ve spojených věcech C-329/06 a C-343/06.[11] Zde soud dospěl k závěru, že získání řidičského průkazu v jiné zemi EU za snazších podmínek, než v zemi, kde k pozbytí řidičského oprávnění došlo, není důvodem pro odmítnutí platnosti nového řidičského průkazu. Situace by však byla odlišná, pokud by úřady "cílového státu" dodatečně zjistily, že žadatel vědomě uvedl správní orgány v omyl, např. údaji o místu svého obvyklého bydliště. I když tedy aplikace institutu zneužití práva není a priori vyloučena, mohou k ní tuzemské správní orgány přistupovat jen v krajních případech, kdy se skutečně jedná o zneužití práva a nikoli realizaci práva na volný pohyb osob jak v EU, tak i mimo ni, přičemž správní orgán musí svůj případný negativní závěr náležitě odůvodnit. C - Možnosti zadržení řidičského průkazu členského státu nebo řidičského průkazu cizího státu Jak vyplývá z rozboru v části A, sama skutečnost, že řidič při silniční kontrole předložil řidičský průkaz členského státu nebo řidičský průkaz cizího státu, společně s informací o blokaci řidičského oprávnění, zpravidla nezakládá důvod pro zadržení tohoto řidičského průkazu s poukazem na § 118b odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb. ve spojení s § 118a odst. 1 písm. g) zákona č. 361/2000 Sb.[12] Navíc důvodem pro zadržení řidičského průkazu není pouhé podezření, že dotyčný řídí bez příslušného řidičského oprávnění, ale jistota, že tak činí. Nemá-li policista, resp. správní orgán informaci o tom, že řidič pozbyl zahraniční řidičské oprávnění, které při silniční kontrole prokazuje zahraničním řidičským průkazem, nemůže přistoupit k zadržení řidičského průkazu. Nelze pochopitelně vyloučit, že policista nabude podezření ze spáchání přestupku spočívajícího v řízení motorového vozidla bez příslušného řidičského oprávnění. To však může být řešeno ve standardním správním řízení, aniž by k zadržení řidičského průkazu došlo. Pokud by řidič předložil ke kontrole řidičský průkaz cizího státu, který by neodpovídal požadavkům Úmluv, pak by k jeho zadržení dojít mohlo, neboť jak je uvedeno výše, takovýto řidičský průkaz Česká republika neuznává jako doklad osvědčující udělení řidičského oprávnění. JUDr. Stanislav Křeček v. r. zástupce veřejné ochránkyně práv [1] ve smyslu § 104 odst. 2 písm. b) a c) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů [2] Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že v provozu na pozemních komunikacích e) řídí motorové vozidlo a 1. v rozporu s § 3 odst. 3 písm. a) není držitelem příslušného řidičského oprávnění. [3] srov. § 123c odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb. [4] srov. § 123c odst. 7 zákona č. 361/2000 Sb. [5] srov. § 123d odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb. [6] tj. po lhůtě stanovené dle § 116 odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb. [7] tj. po lhůtě stanovené dle § 116 odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb. [8] zejm. obvyklé bydliště [9] Srov. Směrnice EP a Rady č. 2006/126 ES Členský stát odmítne uznat platnost každého řidičského průkazu, který jiný členský stát vydal osobě, jejíž řidičský průkaz je na území prvního státu omezen, pozastaven nebo odejmut. [10] Má-li obecní úřad obce s rozšířenou působností pochybnost o platnosti řidičského průkazu členského státu nebo o pravdivosti údajů uvedených v čestném prohlášení podle § 109 odst. 8 písm. h), ověří si u příslušného úřadu členského státu, který řidičský průkaz členského státu vydal, platnost tohoto řidičského průkazu a zda žadateli nebylo řidičské oprávnění pozastaveno nebo odejmuto. [11] http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=66883&doclang=CS I) Článek 1 odst. 2, čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 2 a 4 směrnice Rady 91/439/EHS ze dne 29. července 1991 o řidičských průkazech, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1882/2003 ze dne 29. září 2003, musejí být vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát za takových okolností, jako jsou okolnosti věcí v původních řízeních, odmítl na svém území uznat řidičské oprávnění vyplývající z řidičského průkazu vydaného později jiným členským státem v období, v němž dotčené osobě nebyl uložen zákaz žádat o nový řidičský průkaz, a tudíž platnost tohoto řidičského průkazu, pokud držitel tohoto řidičského průkazu nesplnil podmínky vyžadované v tomto prvním členském státě pro vydání nového řidičského průkazu po odnětí předchozího řidičského průkazu, včetně zkoušky způsobilosti k řízení osvědčující, že důvody zmíněného odnětí již pominuly. Za stejných okolností zmíněná ustanovení nebrání tomu, aby členský stát odmítl na svém území uznat řidičské oprávnění vyplývající z řidičského průkazu vydaného později jiným členským státem, pokud bylo na základě údajů v něm uvedených nebo jiných nesporných informací pocházejících z členského státu vydání prokázáno, že v době, kdy byl zmíněný řidičský průkaz vydán, neměl jeho držitel - jemuž byl na území prvního členského státu odejmut předchozí řidičský průkaz - obvyklé bydliště na území členského státu vydání. II) Článek 1 odst. 2 a čl. 8 odst. 2 a 4 směrnice 91/439, ve znění nařízení č. 1882/2003, brání tomu, aby členský stát, který je podle této směrnice povinen uznat řidičské oprávnění vyplývající z řidičského průkazu vydaného jiným členským státem, předběžně pozastavil toto oprávnění, zatímco tento členský stát vydání ověřuje podmínky vydání tohoto řidičského průkazu. Naopak v témže kontextu zmíněná ustanovení nebrání tomu, aby členský stát rozhodl o pozastavení zmíněného oprávnění, pokud z údajů uvedených ve zmíněném řidičském průkazu nebo z jiných nesporných informací pocházejících z tohoto jiného členského státu vyplývá, že podmínka bydliště uložená v čl. 7 odst. 1 písm. b) uvedené směrnice nebyla splněna v době vydání tohoto řidičského průkazu. [12] Policista může při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích přikázat řidiči motorového vozidla jízdu na nejbližší, z hlediska bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, vhodné místo k odstavení vozidla a zabránit mu v jízdě použitím technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla (dále jen "technický prostředek") nebo odtažením vozidla, jestliže řidič g) řídil motorové vozidlo, aniž by byl držitelem řidičského oprávnění pro příslušnou skupinu vozidel.