Text dokumentu

Příloha PDCJ 2495/2015 Připomínky veřejné ochránkyně práv k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (č. j. předkladatele 888/2014-LO-SP) OBECNÁ PŘIPOMÍNKA Přestože návrh vychází z usnesení vlády č. 220 ze dne 30. března 2015, nesouhlasím s přenesením pravomoci k rozhodování účastnických sporů o peněžitá plnění v oblasti elektronických komunikací z Českého telekomunikačního úřadu na soudy. Navazuji tak na připomínky svého předchůdce JUDr. Pavla Varvařovského ze dne 23. března 2012.[1] Nápad účastnických sporů a vývoj personální situace Českého telekomunikačního úřadu Dlouhodobě sleduji postup Českého telekomunikačního úřadu (dále také "ČTÚ") při rozhodování účastnických sporů o peněžitá plnění dle ustanovení § 129 zákona o elektronických komunikacích (dále jen "účastnické spory"). ČTÚ nedodržuje lhůty pro vydání rozhodnutí, a to z objektivních důvodů (rapidní zvýšení počtu podaných návrhů, na které stát v minulosti nereagoval). V podrobnostech odkazuji na statistické údaje Českého telekomunikačního úřadu z října 2014 (viz tabulku 1 a 2 přílohové části). Přestože k prvnímu podstatnému zvýšení nápadu věcí došlo v roce 2009 (101 178 návrhů na zahájení řízení oproti 73 538 návrhům v roce 2008), počet referentů vyřizujících předmětnou agendu se dokonce snížil (ze 116 na 96). Nápad se skokově zvýšil také v roce 2012 (227 728 návrhů oproti 122 658 návrhům v roce 2011), přičemž agendu nadále vyřizovalo pouze 101 referentů. Počet podání vzrostl v důsledku reakce na záměr přenést rozhodování účastnických sporů na soudy s účinností od 1. ledna 2013 deklarovaný usnesením vlády č. 815 ze dne 9. listopadu 2011. Vláda tehdy schválila nejen přenesení oprávnění rozhodovat účastnické spory, ale také převedení 50 funkčních míst (včetně mzdových prostředků) z ČTÚ na Ministerstvo spravedlnosti k 1. lednu 2013 a převod dalších 50 funkčních míst k 1. lednu 2014. Přes zvýšení nápadu v roce 2009 tak s ohledem na připravovanou novelu zákona o elektronických komunikacích klesl počet referentů. K navýšení jejich počtu došlo až v průběhu roku 2013 poté, co Ministerstvo průmyslu a obchodu společně s ČTÚ vládě předložilo Informaci o současném kritickém stavu problematiky účastnických sporů. Vláda usnesením č. 528 ze dne 3. července 2013 vzala informaci na vědomí a schválila zvýšení počtu systemizovaných funkčních míst ČTÚ o 150. ČTÚ tak objektivně nebylo schopno vypořádat se v zákonných lhůtách s obrovským počtem návrhů nahromaděných v letech 2009 až 2013. K pozitivní změně došlo až v roce 2014 po "zapracování" nově přijatých zaměstnanců. Tehdy poprvé od roku 2009 počet vyřízených případů převýšil nápad nových věcí, který nadto klesl. Současným problémem ČTÚ je tak "již jen" velký počet nedodělků z předchozího období, kdy byl ČTÚ personálně poddimenzovaný. (Ne)hospodárnost řešení Soudní řešení sporů je pro stát vždy nejdražší variantou. K 31. prosinci 2014 se agendou účastnických sporů na ČTÚ zabývalo celkem 252 zaměstnanců s různým platovým zařazením (viz výroční zprávu ČTÚ za rok 2014 - tabulka 3 přílohové části). Průměrný hrubý měsíční příjem zaměstnance ČTÚ k 31. prosinci 2014 činil 30.208,- Kč. ČTÚ tak na hrubé mzdy měsíčně vynaloží přibližně 7 612 416,- Kč, tedy 91 348 992,- Kč za rok. Předložený návrh předpokládá vytvoření nových pracovních míst (z toho 106 soudců, 34 referentů, 32 vedoucích kanceláří a 80 zapisovatelek). Jenom náklady na hrubé mzdy těchto osob jsou předběžně vyčísleny na 185 526 720,- Kč. Celkově přitom ministerstvo počítá s navýšením peněžních prostředků o 293.805.072,- Kč (tj. kromě mzdových nákladů, také o provozní náklady). Jde přitom o částku trojnásobně vyšší oproti dosavadním mzdovým nákladům ČTÚ. Dlouhodobá zkušenost ČTÚ Za podstatnou považuji také dlouhodobou zkušenost ČTÚ s vyřizováním účastnických sporů. Postupem let ČTÚ vytvořil nehmotné bohatství spočívající ve zkušenostech kvalifikovaného personálu a shromáždění know-how. K rychlejšímu zpracování agendy přispívá také zavedený informační systém. Stát je povinen zajistit mechanismy pro rozhodování sporů, které umožní přijímání spravedlivých a kvalitních rozhodnutí v přiměřených lhůtách. Pokud určitý systém rozhodování sporů v zásadě vyhovuje daným požadavkům, vykazuje však nedostatky v dílčích oblastech (v případě ČTÚ délka řízení), je vhodnější zajistit nápravu v těchto oblastech, než přesunout agendu na jiný orgán. Je pak povinností státu organizačně a personálně zabezpečit fungování ČTÚ tak, aby zvládal nápad věcí a spory rozhodoval v přiměřených lhůtách. Rozhodování účastnických sporů (přes relativní jednotvárnost spočívající ve skutkové a právní podobnosti řešených věcí) ČTÚ poskytuje cenné poznatky i pro výkon dozorových oprávnění v oblasti ochrany spotřebitele, jelikož rozhodnutí sporu nutně vyžaduje vyhodnocení uzavřené smlouvy včetně smluvních podmínek.[2] Kdyby ČTÚ spory rozhodoval již jen na návrh spotřebitele (tzv. námitková řízení) a řízení zahajovaná na návrh podnikatele by vedly soudy, zcela by se negoval synergický efekt vyplývající ze stávající právní úpravy - použití poznatků z rozhodování sporů při výkonu dozoru a naopak použití poznatků z dozorové činnosti při rozhodování sporů, zejména při posuzování smluvních ustanovení. Zajistí-li stát ČTÚ potřebné zázemí k vyřizování svěřené agendy, bude ČTÚ v dohledné době rozhodovat v zákonem stanovených lhůtách a odbourá nedodělky. Odškodňování za průtahy v řízení o účastnických sporech Předkladatel v důvodové zprávě zmiňuje přetížení ČTÚ a s tím související nárůst stížností na nečinnost a žádostí o odškodnění podle zákona č. 82/1998 Sb.[3] Nerozvádí však, kolik žádostí ČTÚ posoudil a v kolika případech přiznal odškodnění. Pokud rozhodování účastnických sporů přejde na soudy, které nebudou mít dostatečné materiální zajištění, budou i tato řízení v praxi trvat neúměrně dlouho, a stát se tak vystaví stejnému riziku odškodňování podle zákona č. 82/1998 Sb. Zátěž spojená s předběžným posouzením nároku na odškodnění pouze zatíží jiný ústřední orgán státní správy - Ministerstvo spravedlnosti. Již dnes přitom ministerstvo vyřizuje přibližně 4 000 žádostí o odškodnění ročně, přičemž není s to dodržet lhůtu šesti měsíců k posouzení žádosti. Další zvýšení nápadu Dalším negativním dopadem navrhované změny může být zvýšení nápadu ČTÚ (zejména v roce 2017), neboť lze předpokládat snahu podnikatelů předat ČTÚ všechny účastnické spory před převedením agendy na soudy stejně jako v roce 2012, kdy ČTÚ obdržel o 100 000 návrhů více než v roce 2011. Ze všech výše uvedených důvodů jsem přesvědčena, že není třeba měnit stávající systém rozhodování účastnických sporů Českým telekomunikačním úřadem. Přechodem agendy ČTÚ na soudy se nejen zvýší náklady státu (minimálně o 200 milionů Kč), ale s ohledem na přetíženost soudů se pravděpodobně prodlouží celková doba řízení. Postavení účastníků se může zhoršit také v důsledku nepřípustnosti odvolání v bagatelních sporech (zatímco ve správním řízení účastník sporu není limitován výší peněžitého plnění). Stát tak poskytne účastníkům sporů o peněžitá plnění v oblasti elektronických komunikací nižší standard ochrany, a to s vyššími náklady. S navrhovanou změnou právní úpravy proto nesouhlasím a navrhuji zachovat současný stav, tj. aby účastnické spory nadále rozhodoval Český telekomunikační úřad dle ustanovení § 129 zákona o elektronických komunikacích. Tato připomínka je zásadní. KONKRÉTNÍ PŘIPOMÍNKY 1. K části druhé, čl. IV, bodu 1 a 2 Předkladatel odůvodňuje zavedení možnosti náhradního doručení platebního rozkazu a elektronického platebního rozkazu nutností reagovat na narůstající počet bagatelních sporů a převedení agendy účastnických sporů na soudy. Je přesvědčen, že se tak rozkazní řízení zrychlí a zefektivní. Uznává, že tak dojde k určitému znevýhodnění žalovaného, jež však podle něj vyváží očekávaná finanční a časová úspora. Na rozdíl od předkladatele nejsem přesvědčena o nutnosti (a vhodnosti) této změny, protože výrazně zasáhne do práva žalovaného na spravedlivý proces (právo na přístup k soudu a princip rovnosti účastníků zakotvený v Listině základních práv a svobod). Zákonem stanovená povinnost doručit žalovanému (elektronický) platební rozkaz do vlastních rukou (bez možnosti náhradního doručení) odráží specifickou povahu rozkazního řízení a zaručuje dotčené osobě, aby se o něm dozvěděla. Platební rozkaz je rozhodnutím, které soud vydává pouze na základě tvrzení žalobce a jím předložených dokladů. Žalovaný v tomto řízení nemá možnost seznámit se se skutečnostmi tvrzenými žalobcem. Z tohoto důvodu musí být ochrana žalovaného silnější než ta, kterou má k dispozici v běžném řízení. Nemyslím si proto, že by snad stávající úprava nedůvodně upřednostňovala žalovaného. Nemožnost náhradního doručení zaručuje, že se žalovaný s jistotou dozví o výsledku zkráceného řízení. Splnění této záruky nemůže zajistit povinnost žalobce zaslat žalovanému předžalobní výzvu, ani delší lhůta pro podání odporu, jak se domnívá předkladatel. Zrychlení a zefektivnění soudních řízení nemůže jít na úkor práva na spravedlivý proces zaručeného Listinou základních práv a svobod. Má-li předkladatel obavu o zahlcení soudů administrativní agendou spojenou s průtahy v řízení, nechť zváží ponechat rozhodování účastnických sporů ČTÚ. S navrhovanou změnou proto nesouhlasím a navrhuji ponechat stávající úpravu nepřipouštějící náhradní doručení platebního rozkazu. Tato připomínka je zásadní. Mgr. Anna Šabatová, Ph.D. veřejná ochránkyně práv Přílohová část Statistické údaje k rozhodování ČTÚ [1] Připomínky jsou dostupné z http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Zvlastni_opravneni/Pripominky/PDCJ710-12_o-elektronickych-komunikacich.pdf [2] Např. podle ustanovení § 63 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích může ČTÚ uložit podnikateli poskytujícímu veřejně dostupnou službu elektronických komunikací nebo zajišťujícímu připojení k veřejné komunikační síti, aby provedl změnu smlouvy nebo jejího zveřejněného návrhu, jsou-li v rozporu se zákonem o elektronických komunikacích nebo prováděcími právními předpisy k tomuto zákonu nebo v rozporu se zákonem obsahujícím pravidla ochrany spotřebitele, a to z důvodu nekalých, klamavých nebo agresivních obchodních praktik nebo z důvodu diskriminace spotřebitele. [3] Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů.