Text dokumentu

V Brně dne 14. června 2011 Sp. zn.: 50/2011/DIS/JKV Zpráva o šetření snížení platů zaměstnancům Vězeňské služby ČR A. Obsah podnětu a skutková zjištění Dne 23. února 2011 se na veřejného ochránce práv obrátila se svým podnětem občanská zaměstnankyně Vězeňské služby České republiky paní A. H. Paní H. je zaměstnaná jako psycholožka ve věznici X. Do 31. prosince 2010 byla zařazena v platové třídě 12, stupeň 9. Její započitatelná praxe činí necelých 23 let. Změnou vnitřních předpisů v souvislosti se snižováním platů od ledna 2011 jí byl stejně jako ostatním zaměstnancům snížen platový tarif o tři stupně (nařízení generálního ředitele Vězeňské služby České republiky č. 72/2010, kterým se vydávají pravidla systemizace a seznam funkcí a stanoví podmínky a způsob určování platu a jeho složek zaměstnancům Vězeňské služby České republiky a odměňování z dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr). Protože ale paní H. měla v lednu 2011 přejít do 10. platového stupně, došlo v jejím případě fakticky ke snížení o čtyři stupně. Rozhodným okamžikem pro zařazení do platového stupně podle nového nařízení generálního ředitele vězeňské služby bylo datum 31. prosince 2010, a proto v lednu 2011 nemohlo dojít k navýšení jejího platového tarifu s ohledem na její dosaženou praxi. Změna pravidel na ni proto dopadla ve větší míře než na jiné zaměstnance. Zároveň bylo v nařízení generálního ředitele vězeňské služby stanoveno, že se do 31. prosince 2013 platový stupeň v rámci platové třídy nebude měnit. Diskriminaci z důvodu věku paní H. spatřuje ve skutečnosti, že zatímco jí byl platový tarif snížen o 3 (4) stupně, zaměstnancům předtím zařazeným do 1. až 3. stupně nebyl platový tarif snížen vůbec, nebo pouze o jeden či dva stupně. Opatření, jímž se ke dni 1. ledna 2011 redukovaly platy, nepříznivě dopadlo právě na starší osoby, kterým byl vzhledem k délce praxe snížen platový tarif ve větším rozsahu než osobám s krátkou praxí. B. Právní hodnocení a. Právní úprava odměňování zaměstnanců ve veřejných službách a správě Obecná ustanovení o platu jsou obsažena v ustanovení § 109 a násl. zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákoník práce"). Plat je peněžité plnění poskytované za práci zaměstnavatelem, kterým je stát a další subjekty vymezené v ustanovení § 109 odst. 3 zákoníku práce. V souladu s ustanovením § 110 zákoníku práce přísluší všem zaměstnancům za stejnou práci nebo za práci stejné hodnoty stejný plat. Plat určuje v souladu s ustanovením § 122 zákoníku práce zaměstnavatel podle zákoníku práce, nařízení vlády a v jejich mezích podle kolektivní smlouvy, popřípadě vnitřního předpisu. Plat není možné určit jiným způsobem v jiném složení a jiné výši, než stanoví tento zákon a právní předpisy vydané k jeho provedení. V souladu s ustanovením § 123 zákoníku práce přísluší zaměstnanci platový tarif stanovený pro platovou třídu a platový stupeň, do kterých je zařazen. K provedení ustanovení o platu v zákoníku práce vláda vydala nařízení č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů. Nařízení stanovuje způsob zařazování do platových tříd a okruh zaměstnanců, u kterých může zaměstnavatel určit platový tarif zvláštním způsobem. V souladu s ustanovením § 4 nařízení zaměstnavatel zařadí zaměstnance do platového stupně příslušné platové třídy podle započitatelné praxe. V souladu s ustanovením § 5 nařízení přísluší zaměstnancům ve Vězeňské službě České republiky platový tarif stanovený podle stupnice platových tarifů v příloze č. 2 k tomuto nařízení. Ustanovení § 6 nařízení upravuje zvláštní způsob určení platového tarifu, které spočívá v tom, že zaměstnavatel může zaměstnanci určit platový tarif v rámci rozpětí platových tarifů stanovených pro nejnižší až nejvyšší platový stupeň příslušné platové třídy. V návaznosti na tyto předpisy vydal generální ředitel Vězeňské služby ČR nařízení č. 72/2010, kterým se vydávají pravidla systemizace a seznam funkcí a stanoví podmínky a způsob určování platu a jeho složek zaměstnancům Vězeňské služby České republiky a odměňování z dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr (vnitřní platový předpis), ze dne 22. prosince 2010 s účinností od 1. ledna 2011. Ustanovení § 5 nařízení generálního ředitele upravuje zvláštní způsob určení platového tarifu. Platový tarif se zaměstnanci a nově přijatému zaměstnanci v rámci rozpětí platových tarifů stanovených pro nejnižší až nejvyšší platový stupeň příslušné platové třídy stanovuje tak, že zaměstnanci zařazenému ve 2. platovém stupni je určen platový stupeň o jeden stupeň nižší, než který by odpovídal zařazení podle dosažené započitatelné praxe, zaměstnanci zařazenému ve 3. platovém stupni je stanoven platový stupeň o dva stupně nižší, než který by odpovídal zařazení podle dosažené započitatelné praxe, zaměstnanci zařazenému ve 4. až 12. platovém stupni je stanoven platový stupeň o tři stupně nižší, než který by odpovídal zařazení podle dosažené započitatelné praxe. Rozhodným údajem pro určení platového tarifu je platový stupeň, na který by zaměstnanec měl nárok ke dni 31. prosince 2010. Takto určený platový tarif se až do 31. prosince 2013 nemění. Zvláštní způsob určení platového tarifu byl nařízením generálního ředitele Vězeňské služby ČR upraven v návaznosti na ustanovení § 6 výše zmíněného nařízení vlády. Nařízení vlády dalo generálnímu řediteli možnost upravit stanovení platového tarifu, aniž by dodržel systematiku zařazování do platových stupňů v závislosti na počtu let dosažené praxe. V souladu s ustanovením § 6 nařízení vlády totiž při určení platového tarifu nemusí respektovat částky platových tarifů stanovené pro jednotlivé platové stupně, ale může v daném rozpětí stanovit platový tarif jakoukoli částkou. Avšak i při uplatnění tohoto postupu musí dodržovat rovný přístup k zaměstnancům při odměňování (viz dále). Při stanovení platových tarifů tímto způsobem současně nesmí docházet k dvojímu ohodnocení stejných hledisek, která jsou již v zákoníku práce oceněna ostatními složkami platu. Jedná se o 1) složitost, odpovědnost a namáhavost práce, která určuje zařazení do platových tříd zaměstnanců, 2) pracovní podmínky, podle nichž se poskytuje příplatek za noční práci, příplatek za práci v sobotu a v neděli, příplatek za práci ve ztíženém pracovním prostředí, zvláštní příplatek, příplatek za rozdělenou směnu, plat nebo náhradní volno za práci přesčas, plat nebo náhradní volno za práci ve svátek, 3) pracovní výkonnost, která je ohodnocena osobním příplatkem a odměnou. Pro zařazení zaměstnance do platového stupně vedle klasického způsobu podle započitatelné praxe zůstávají k aplikaci hlediska spadající do okruhu pracovní způsobilosti (např. vzdělání) a pracovních schopností. Pokud jde o kritérium praxe, platový tarif je možné určit v návaznosti na stupnice platových tarifů podle příloh k nařízení vlády č. 564/2006 Sb., přičemž je možné např. zohlednit odlišné počty let započitatelné praxe v jednotlivých platových stupních, určit odlišnou (sníženou) částku platových tarifů v jednotlivých platových stupních, určit platový tarif odlišným obsahem započitatelné praxe (např. omezení zápočtu jiné praxe, náhradních dob, vyloučit postup do vyššího platového stupně). Z výše uvedeného vyplývá, že generální ředitel Vězeňské služby České republiky v nařízení č. 72/2010 využil možností, které mu dávají právní předpisy upravující platové tarify zaměstnanců vězeňské služby, přičemž i nadále zohledňuje délku dosažené praxe. Při stanovení odlišných platových tarifů v rámci platových stupňů podle nařízení vlády č. 564/2006 Sb. je důležité, aby takovéto stanovení bylo dostatečně určitě upraveno vnitřním předpisem. b. Rovný přístup k zaměstnancům při odměňování Na základě výše popsaných změn v určování platových tarifů v případech jednotlivých zaměstnanců vězeňské služby došlo ke snížení platových tarifů v rozdílné míře. Zaměstnancům s nižším počtem let dosažené praxe (do čtyř let) byl platový tarif v rámci stupnice snížen o menší počet platových stupňů. Zaměstnancům zařazeným do 4. až 12. platového stupně sice došlo ke snížení shodně o tři stupně, se vzrůstajícím počtem let praxe se však podle přílohy k nařízení vlády platový stupeň zvyšuje v delších frekvencích. Pokud se např. platový tarif zaměstnance, kterému by ke dni 31. prosince 2010 příslušel platový tarif v rámci 4. platového stupně, snížil o tři stupně, došlo k redukci započítávané doby praxe o čtyři až šest let. Zaměstnanci zařazenému do 10. platového stupně se naproti tomu započítávaná doba praxe zredukovala o dvanáct až patnáct let. Svou roli při posuzování případu hraje i "zmrazení" postupu v rámci platových stupňů až do 31. prosince 2013. Zaměstnancům, kteří byli v době přijímání nové úpravy určení platových tarifů těsně před postupem do vyššího platového stupně, se v rozporu s očekáváními platový tarif po delší dobu nezmění. Požadavek rovného přístupu k zaměstnancům při odměňování vychází z ustanovení čl. 28 Listiny základních práv a svobod a je dále konkretizován v ustanovení § 13, 16, 17 a 110 zákoníku práce. Zákaz diskriminace na základě zákonem vymezených důvodů v oblasti odměňování dále zapovídá zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací (dále jen "antidiskriminační zákon"). Zakázaným důvodem, který by v tomto případě přicházel v úvahu, je věk, popř. pohlaví.[1] Kritérium délky dosažené praxe může představovat nepřímou diskriminaci založenou na věku, protože starší zaměstnanci zpravidla dosáhli většího počtu let odborné praxe. Ženy mají v rámci profesního života více výluk (spojených např. s péčí o děti či jiné závislé osoby), proto mohou dosahovat ve stejném věku jako muži kratší délky dosažené praxe. V souladu s nařízením vlády se však zaměstnancům a zaměstnankyním do délky praxe započítává i doba strávená čerpáním mateřské a rodičovské dovolené, jakož i osobní péče o závislou osobu apod. Proto v tomto případě můžeme diskriminaci založenou na pohlaví vyloučit. K posouzení tak zůstává dopad kritéria délky dosažené praxe na zaměstnance různého věku. O diskriminaci se nebude jednat, pokud použití tohoto kritéria bude možné odůvodnit legitimním cílem a prostředky použité k jeho dosažení budou přiměřené a nezbytné. Rovné zacházení v oblasti odměňování totiž nelze chápat jako naprosto stejné zacházení, ale musí se jednat o uplatnění shodných zásad pro posouzení hodnoty práce. Co se týče odměňování zaměstnanců ve veřejné správě, je sice nutné posuzovat veřejnou správu jako celek, to ale neznamená, že si jednotlivé organizační složky nemohou stanovit pravidla pro odměňování odchylně. c. Délka praxe jako kritérium pro určení výše platového tarifu Kritériem délky dosažené praxe jako určujícím faktorem pro stanovení odměny za práci se Soudní dvůr Evropské unie (dále "SDEU") zabýval v několika případech. Použití kritéria počtu odsloužených let je podle SDEU zpravidla způsobilé dosáhnout legitimního cíle, kterým je odměna za nabytou zkušenost, která zaměstnanci umožňuje, aby lépe plnil své úkoly.[2] SDEU dále vyjádřil názor, že pokud se při odměňování délka praxe zohlední, je tato úprava odměňování možná, i přesto, že nepříznivě dopadá na skupinu zaměstnanců (zaměstnankyň).[3] Z toho ale na druhou stranu nevyplývá povinnost dosaženou praxi zohlednit. Předchozí praxe totiž nemusí automaticky znamenat lepší schopnosti a odůvodňovat tak vyšší plat. Současně nemusí platit ani předpoklad, že s vyšším věkem se pojí vyšší dosažená délka praxe. Praxi v oboru mohou někteří zaměstnanci získat až ve vyšším věku a z toho důvodu dosahovat srovnatelně dlouhé nebo kratší praxe ve srovnání s mladšími kolegy. Pokud by ovšem doba praxe získaná do určitého věku nebyla vůbec zohledněna, jednalo by se podle SDEU o diskriminaci založenou na věku.[4] d. Změna platového tarifu Stejně jako jinde ve státní správě, i ve Vězeňské službě České republiky bylo nutné přijímat úsporná opatření. Generální ředitel se rozhodl, že za tím účelem provede plošné snížení platů všech civilních zaměstnanců způsobem popsaným výše. Jinou možností, kterou mohl v rámci úspor použít, by bylo snížení celkového počtu zaměstnanců. Proti snižování počtu zaměstnanců vězeňské služby, která je dlouhodobě personálně poddimenzovaná, však veřejný ochránce práv v minulosti opakovaně vystoupil.[5] Pokud jde o snižování platů, bylo možné zvolit několik způsobů, jak toho dosáhnout, přičemž každý ze způsobů by bylo možné napadnout z toho pohledu, že dopadá na různé skupiny zaměstnanců různou měrou. Generální ředitel v nařízení zachoval odstupňování platových tarifů v závislosti na délce dosažené praxe v souladu s principy, na nichž je postaveno odměňování zaměstnanců státu. Při novém stanovení platových tarifů generální ředitel vyšel s rozumnou mírou předvídatelnosti ze způsobu určení platového tarifu v nařízení vlády. Pravidla pro odměňování jsou v nařízení generálního ředitele dostatečně přesně a jasně stanovena. S ohledem na to, že neexistuje přímá souvislost délky dosažené práce a věku, vyšší věk současně automaticky nevypovídá o délce dosažené praxe v oboru, nelze v nezohlednění dosažené praxe spatřovat diskriminaci založenou na věku. Současně podle platné právní úpravy neexistuje povinnost dosaženou praxi ohodnotit vyšší odměnou. Nová pravidla byla stanovena dostatečně určitě a předvídatelně. Rozhodnutí generálního ředitele vězeňské služby nelze označit ani za projev libovůle,[6] protože sleduje legitimní cíl, tj. nutnost přijímat úsporná opatření, k čemuž má sloužit snížení odměn občanských zaměstnanců, přičemž alternativou by mohlo být snížení stavu zaměstnanců. Snížení počtu zaměstnanců ve vězeňské službě je ale nežádoucí, jak bylo uvedeno výše. Při změně pravidel je nestejný dopad opatření nevyhnutelný a jako takový nepředstavuje nerovné zacházení se zaměstnanci v oblasti odměňování. Co se týče námitky, že v důsledku změn v pravidlech odměňování nedošlo u paní H. v lednu 2011 k navýšení platového tarifu, je nutné vycházet z toho, že změna určení platových tarifů byla provedena v mezích daných právními předpisy a neodporuje ani právu na rovné zacházení v oblasti odměňování. Proto nelze shledat, že by změna byla v konfliktu s legitimním očekáváním, podle kterého by mělo dojít k navýšení platového tarifu a přechod do vyššího stupně v rámci platové třídy. C. Závěr Nová pravidla pro určování platových tarifů stanovená v nařízení generálního ředitele Vězeňské služby ČR č. 72/2010 Sb., kterým se vydávají pravidla systemizace a seznam funkcí a stanoví podmínky a způsob určování platu a jeho složek zaměstnancům Vězeňské služby České republiky a odměňování z dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr (vnitřní platový předpis), byla vydána v mezích právních předpisů upravujících odměňování. Pravidla pro zvláštní určení platového tarifu byla předem jasně stanovena a nelze než shledat, že respektují zásadu rovnosti v odměňování. Pokud je odlišný dopad změn v systému odměňování v rozumném vztahu přiměřenosti vzhledem k cíli, kterého chtěl zaměstnavatel (stát) - Vězeňská služba České republiky - dosáhnout, nejedná se o diskriminaci. V rámci odměňování je důležité, aby byla uplatňována stejná pravidla pro posouzení hodnoty práce, což bylo v tomto případě splněno. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý veřejný ochránce práv [1] Srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci Danfoss (rozsudek č. C-109/88) ze dne 17. října 1989. [2] Srov. rozsudek ve věci B. F. Cadman proti Health & Safety Executive (rozsudek č. C-17/05) ze dne 3. října 2006. V tomto rozsudku Soudní dvůr Evropské unie posuzoval diskriminaci z důvodu pohlaví. [3] Viz rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci Danfoss (rozsudek č. C-109/88) ze dne 17. října 1989. [4] Viz rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci David Hütter proti Technische Universität Graz (rozsudek č. C-88/08) ze dne 18. června 2009. [5] Viz např. Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2010, s. 137. Veřejný ochránce práv doporučil vedení Ministerstva spravedlnosti zahájit bezodkladně jednání o vynětí Vězeňské služby České republiky z povinnosti každoročně snižovat počet pracovníků. [6] Při zkoumání libovůle je nutné aplikovat test přiměřenosti, který v návaznosti na rozhodovací činnost Ústavního soudu sestává ze tří stupňů: 1) zda právní úprava sleduje legitimní cíl, který je nezbytný ve svobodné demokratické společnosti, 2) zda je dáno racionální spojení mezi cílem a prostředky vybranými k jeho prosazení, 3) zda existují alternativní způsoby dosažení cíle, jejichž využití by učinilo zásah do základního práva méně intenzivním, popř. by jej zcela vyloučilo. Viz např. nálezy ve věcech uvedených pod sp. zn. Pl. ÚS 4/94 ze dne 12. 10. 1994, Pl. ÚS 15/96 ze dne 9. 10. 1996, Pl. ÚS 16/98 ze dne 17. 2. 1999, Pl. ÚS 41/02 ze dne 28. 1. 2004.