Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 13. května 2015 Sp. zn.: 4708/2014/VOP/JSV Zpráva o šetření ve věci vysokotlakého plynovodu Nové Vráto - Jivno, Jihočeský kraj A - Předmět šetření Dne 29. 7. 2014 se podnětem obrátil na veřejnou ochránkyni práv pan R. D., bytem , 356 01 Sokolov (dále také "stěžovatel). Podnět stěžovatele obsahoval dva okruhy námitek: - námitku nečinnosti prvostupňového stavebního úřadu při projednání stavby označené jako "VTL[1] přípojka plynu pro Jihočeské cihelny, závod Jivno" (dále také "VTL přípojka plynu"), která je zčásti neoprávněně umístěna na pozemku p.č. X v k.ú. R., ve vlastnictví stěžovatele; - námitku nečinnosti Energetického regulačního úřadu při posuzování podnětu stěžovatele k odejmutí licence společnosti E.ON Distribuce, a. s.; tato společnost měla postavit neoprávněnou VTL přípojku plynu i na pozemku ve vlastnictví stěžovatele. Předmětem šetření je stavebně-správní stránka případu, tj. postup stavebních úřadů ve věci VTL plynovodu. Postup Energetického regulačního úřadu v dané věci veřejná ochránkyně práv vyčlenila do samostatného spisu vedeného Kanceláří veřejného ochránce práv pod sp. zn. 5299/2014/VOP/PN.[2] VTL přípojka plynu se stala součástí plynárenské distribuční soustavy nazvané "VTL plynovod Nové Vráto - Jivno" (dále také "VTL plynovod"). Vlastníkem VTL plynovodu je E.ON Distribuce, a. s. VTL plynovod zásobuje plynem subjekty nacházející se v k.ú. R., A., Hůry a k.ú. L.. B - Skutková zjištění Vyřízení podnětu jsem se na základě pověření veřejné ochránkyně práv Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., ujal já, neboť veřejná ochránkyně práv využila své možnosti dané jí ustanovením § 2 odst. 4 zákona o veřejném ochránci práv[3] delegovat na mě některé oblasti své činnosti, do níž patří i výkon státní správy na úseku územního rozhodování a stavebního řádu, kam podnět spadá. Po posouzení podnětu z hlediska věcné působnosti jsem podle § 14 zákona o veřejném ochránci práv zahájil ve věci šetření. V souladu s § 15 zákona o veřejném ochránci práv jsem požádal o součinnost spočívající v poskytnutí informací a listin tajemníka Magistrátu města České Budějovice Ing. Zdeňka Řeřábka. Pro posouzení věci považuji za významné následující skutečnosti. VTL přípojka plynu byla umístěna mj. i na pozemku stěžovatele územním rozhodnutím ze dne 21. 7. 1981, čj. Výst. 454/89-Vo.[4] Provedení této stavby bylo povoleno stavebním povolením ze dne 4. 3. 1991, čj. Výst. 117/1991-Vo. Trvalé užívání VTL přípojky plynu bylo povoleno kolaudačním rozhodnutím ze dne 21. 5. 1992, čj. Výst. 453/92-Kř. K návrhům stěžovatele se správní soudy zabývaly otázkou včasnosti jím podaného odvolání proti stavebnímu povolení ze dne 4. 3. 1991. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 12. 5. 2011, čj. 10 A 45/2010-96, shledal, že stěžovateli svědčí postavení tzv. opomenutého účastníka stavebního řízení a jím podané odvolání proti stavebnímu povolení ze dne 4. 3. 1991 není odvoláním opožděným, nýbrž řádným, a je na odvolacím správním orgánu, aby o něm věcně rozhodl. Odbor regionálního rozvoje, územního plánování, stavebního řádu a investic Krajského úřadu Jihočeského kraje (dále také "krajský úřad") rozhodnutím ze dne 6. 2. 2012, čj. OREG 38382/2011/ambrozova, zrušil stavební povolení ze dne 4. 3. 1991 a právním názorem zavázal odbor výstavby Městského úřadu Rudolfov (dále také "stavební úřad") projednat VTL přípojku plynu v řízení o odstranění stavby, neboť jde o stavbu již provedenou, ale pravomocně nepovolenou. K námitce stěžovatele tajemník Městského úřadu Rudolfov usnesením čj. MěÚ/1240/2013/zv, ze dne 10. 4. 2013, rozhodl, že všichni pracovníci stavebního úřadu Rudolfov jsou vyloučeni z projednávání a rozhodování v řízení o odstranění stavby "VTL přípojka plynu". Dne 18. 6. 2014, čj. KUJCK 64285/2013/OREG, krajský úřad usnesením odňal projednání a rozhodnutí ve věci VTL přípojky plynu stavebnímu úřadu Rudolfov a pověřil projednáním a rozhodnutím stavební úřad Magistrátu města České Budějovice (dále také "stavební úřad České Budějovice"). Dne 12. 3. 2015 pod sp. zn. SU/7041/2014 Bd stavební úřad České Budějovice rozhodl, že VTL plynovod se nenařizuje odstranit. Stavební úřad výrok odůvodnil odkazem na ustanovení § 103 odst. 1, bodu 6, písm. e) stavebního zákona.[5] Proti rozhodnutí se stěžovatel odvolal. Odvolací řízení není pravomocně ukončeno. Dne 9. 1. 2015 pod sp. zn. 23 C 238/2012 Okresní soud v Českých Budějovicích v civilním řízení zamítl žalobu stěžovatele proti společnosti E.ON Distribuce, a. s., o zaplacení z důvodu bezdůvodného obohacení (uložení plynovodního potrubí do pozemku stěžovatele bez jeho vědomí). Proti rozsudku se stěžovatel odvolal. C - Hodnocení věci zástupcem ochránkyně Zákon o veřejném ochránci práv ukládá ochránci působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí v tomto zákoně uvedených, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. Smyslem následujícího právního hodnocení není detailně zkoumat procesní aspekty kauzy. Cílem této právní argumentace je vyslovit právní názor na předloženou záležitost s přihlédnutím k námitkám stěžovatele z hlediska respektování práva a principů dobré správy dotčenými správními úřady. Ombudsman volený parlamentem je vnímám jako vnější kontrolní mechanismus, jehož posláním je vstoupit do činnosti orgánů veřejné správy a ovlivňovat jejich činnost až v okamžiku, kdy se veřejná správa (jako moc výkonná) nedokáže se svými dílčími pochybeními vypořádat sama. Za výchozí bod daného případu považuji rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2011, ve kterém jmenovaný soud přiznal stěžovateli postavení opomenutého účastníka stavebního řízení o povolení VTL přípojky plynu (dnes VTL plynovodu), a současně svým právním názorem zavázal Krajský soud v Českých Budějovicích a potažmo i stavební úřady, aby tuto stavbu projednaly v řízení o odstranění stavby. Stavební řízení o povolení VTL přípojky plynu bylo vedeno dle stavebního zákona z roku 1976.[6] V souladu s čl. II, bodem 14 zákona č. 350/2012 Sb.[7] stavební úřad Rudolfov řízení o odstranění této stavby zahájil a vedl dle právní úpravy stavebního zákona účinné do 31. 12. 2012, neboť opatření o zahájení řízení vydal dne 6. 12. 2012. K usnesení krajského úřadu ze dne 18. 6. 2014, kterým v důsledku podjatosti všech úředních osob stavebního úřadu Rudolfov odňal projednání a rozhodnutí ve věci řízení o odstranění stavby VTL přípojka plynu stavebnímu úřadu Rudolfov. a věcí pověřil stavební úřad České Budějovice, nemám výhrad. Institut delegace věci na jiný správní orgán je jedním z nástrojů k zajištění ústavního práva na spravedlivý proces (čl. 38 odst. 2 Listiny[8]). Krajský úřad dle § 131 odst. 4 ve spojení s odst. 6 správního řádu[9] z důvodu vyloučení všech úředních osob stavebního úřadu Rudolfov. jako specifického důvodu delegace pověřil provedením řízení o odstranění VTL přípojky plynu jiný věcně příslušný správní orgán ve svém správním obvodu, jehož správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu, tj. stavební úřad České Budějovice. O nepovolené stavbě VTL plynovodu stavební úřad České Budějovice rozhodl dne 12. 3. 2015 tak, že jeho odstranění se nenařizuje. V tuto chvíli je na krajském úřadu jako příslušném odvolacím správním orgánu, aby k odvolání stěžovatele posoudil zákonnost a správnost rozhodnutí stavebního úřadu České Budějovice ze dne 12. 3. 2015. Aniž bych mínil jakkoli ovlivňovat či předjímat výsledek odvolacího řízení, připojuji k věci následující komentář. Beru za prokázané, že VTL plynovod je součástí vedení distribuční soustavy plynu. Právní úprava stavebního zákona účinná do 31. 12. 2012 podmiňovala umístění a provedení stavby VTL plynovodu vydáním územního rozhodnutí o umístění stavby a stavebního povolení (§ 84, 96, 103, 104 a 109 stavebního zákona účinného do 31. 12. 2012). Jinými slovy, vlastní provedení VTL plynovodu nebylo právní úpravou stavebního zákona účinnou do 31. 12. 2012 zařazeno mezi záměry nevyžadující stavební povolení ani ohlášení stavebního úřadu. Distribuční soustava plynu z hlediska nynější úpravy stavebního zákona, tj. stavebního zákona ve znění účinném k 1. 1. 2013, vyžaduje opatření či rozhodnutí stavebního úřadu o umístění v podobě územního souhlasu ]§ 96 odst. 2 písm. a) stavebního zákona], územního rozhodnutí (§ 84 stavebního zákona) či veřejnoprávní smlouvy (§ 78a stavebního zákona). Nicméně vlastní výstavba VTL plynovodu je záměrem spadajícím pod ustanovení § 103 odst. 1 písm. e), bodu 6 stavebního zákona, tedy pod záměr nevyžadující stavební povolení ani ohlášení. Dodávám, že VTL přípojka plynu, která se následně stala součástí distribuční soustavy VTL plynovodu, byla umístěna územním rozhodnutím ze dne 21. 7. 1981. Výsledek odvolacího řízení podstatně ovlivní odpověď na otázku, zda a jak má, resp. měl, stavební úřad České Budějovice postupovat v situaci, kdy v průběhu řízení o odstranění stavby VTL plynovodu došlo ke změně právní úpravy. Stávající právní úprava stavebního zákona na rozdíl od právní úpravy stavebního zákona účinné do 31. 12. 2012 již nepodmiňuje provedení VTL plynovodu opatřením ani rozhodnutím stavebního úřadu. Odpovědět na položenou otázku považuji za klíčové i přesto, že řízení o odstranění VTL plynovodu bylo zahájeno dle právní úpravy stavebního zákona účinné do 31. 12. 2012. Stavební zákon ve svých přechodných ustanoveních výslovně nepamatuje na případy, kdy v důsledku změny právní úpravy stavebního zákona konkrétní záměr ke své realizaci nevyžaduje rozhodnutí či opatření stavebního úřadu, ač dle předchozí právní úpravy vyžadoval. Přikláním se k názoru, že na tyto případy s přihlédnutím k analogii legis (analogii zákona) dopadá ustanovení § 190 odst. 3 písm. a) stavebního zákona.[10] To i s vědomím toho, že není zřejmé, zda zákonodárce předpokládal aplikaci daného přechodného ustanovení i pro stavby nepovolené, které jsou předmětem řízení o odstranění stavby, resp. řízení o dodatečném povolení stavby dle § 129 stavebního zákona. Pokud zákonodárce pro realizaci konkrétního záměru jednoznačně stanoví, že provedení takového záměru nevyžaduje žádný akt (opatření či rozhodnutí) stavebního úřadu [v daném případě stanoví dokonce nižší nároky, než které předpokládá přechodné ustanovení § 190 odst. 3 písm. a) stavebního zákona, resp. zákonodárce], pak, dle mého názoru, takový záměr neměl být projednáván v řízení o odstranění stavby, resp. v řízení o dodatečném povolení stavby (byť o něm stavební úřad již řízení zahájil). V situaci, kdy správní soudy svými právními názory zavázaly správní orgány, aby stavbu VTL plynovodu projednaly v řízení o odstranění stavby, stavebnímu úřadu Rudolfov. a následně stavebnímu úřadu České Budějovice nezbylo než dostát právnímu názoru správních soudů, tj. uvedené řízení zahájit. Je ale třeba mít na paměti i skutečnost, že samotné soudy ve věci rozhodovaly ještě za účinnosti původní právní úpravy. Při respektování výše nastíněné právní úvahy vyvstává procesní otázka, jakým způsobem zahájené řízení o odstranění stavby, jejíž provedení stavební zákon nepodmiňuje stavebním povolením ani ohlášením, ukončit. Stavební zákon výslovně neřeší způsob ukončení řízení o odstranění stavby, pokud stavební úřad dospěje k závěru, že stavbu nelze dodatečně povolit ani ji nařídit odstranit. S odkazem na přechodné ustanovení § 192 odst. 1 stavebního zákona odpověď o způsobu ukončení řízení z moci úřední, kterým řízení o odstranění stavby bezesporu je, nedává ani správní řád. Ustanovení § 66 odst. 2 správního řádu umožňuje správnímu orgánu zastavit řízení vedené z moci úřední pouze za předpokladu, že v řízení budou splněny dvě kumulativní podmínky, a to že v řízení nelze pokračovat s právními nástupci a současně odpadl důvod řízení.[11] Pokud v řízení z moci úřední nejsou naplněny obě kumulativní podmínky § 66 odst. 2 správního řádu, řízení o odstranění stavby nelze zastavit. Nicméně stavební úřad nemůže ponechat řízení o odstranění stavby, která nevyžaduje stavební povolení ani ohlášení, otevřené. Řízení o takové stavbě by měl ukončit. Ukončení řízení nebrání ani tak skutečnost, že dikce § 129 stavebního zákona neupravuje, jakým způsobem řízení o odstranění stavby ukončit, pokud stavební úřad v průběhu řízení zjistí, že nebyly dány důvody pro jeho zahájení. Přikazuje-li stavební zákon úřadu nařídit odstranění stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu anebo v rozporu s ním, lze dovodit, že pokud dospěje stavební úřad k závěru opačnému, a to že se nejedná o "černou" stavbu, je oprávněn učinit výrok, kterým odstranění stavby nenařídí. Proti takovému rozhodnutí by bylo odvolání účastníků řízení přípustné.[12] Námitku stěžovatele o nečinnosti správních orgánů, resp. vleklosti při projednávání VTL plynovodu (dříve VTL přípojky plynu), shledávám důvodnou. Faktem je, že stavební úřady projednávají tuto stavbu v řízení o odstranění stavby od roku 2012, aniž by ho pravomocně uzavřely. Takový postup nemohu označit za postup, který je v souladu s principy dobré správy, zejména s principem včasnosti a předvídatelnosti. Za předpokladu, že správní orgány v rozumném a přiměřeném čase vyřídí věc (ukončí řízení), naplňují tím současně legitimní očekávání účastníků řízení domoci se v reálném časovém horizontu svých práv či oprávněných zájmů. Správní orgány, stavební úřady všech stupňů nevyjímaje, jsou povinny počínat si v řízeních bez zbytečných prodlev a průtahů a učinit maximum pro to, aby mohly jimi vedená správní řízení v přiměřené lhůtě uzavřít. Uvedené teze reflektuje i ustálená judikatura Ústavního soudu.[13] V tomto směru beru na vědomí informaci stěžovatele, že se prostřednictvím svého advokáta domáhá u Ministerstva pro místní rozvoj náhrady škody z důvodu nesprávného úředního postupu stavebního úřadu dle zákona o odškodnění.[14] Ponechávám na uvážení stěžovatele a jeho právního zástupce, zda zváží možnost domáhat se nároků z titulu neoprávněné stavby VTL plynovodu umístěné zčásti na jeho pozemku dle § 1085 a násl. občanského zákoníku.[15] Dodávám, že i za předpokladu, že by vlastník VTL plynovodu umístil část této stavby na pozemku stěžovatele v dobré víře, má stěžovatel právo po zřizovateli stavby požadovat, aby pozemek koupil za obvyklou cenu. D - Závěry V souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv, zjistí-li ochránce šetřením porušení právních předpisů či jiná pochybení, vyzve úřad, aby se k jeho zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil. Z uvedeného důvodu jsem se rozhodl v dané věci se svými poznatky seznámit zástupce dotčených správních úřadů - ředitele Krajského úřadu Jihočeského kraje, primátora Magistrátu města České Budějovice a starostu města Rudolfov. Zprávu o šetření zasílám k seznámení také stěžovateli. JUDr. Stanislav Křeček v. r. zástupce veřejné ochránkyně práv [1] V textu dále používaná zkratka VTL: pro termín "vysokotlaký". [2] Věc sp. zn. 5299/2014/VOP/PN byla ukončena sdělením ze dne 22. 9. 2014, ve znění sdělení ze dne 12. 11. 2014. [3] Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [4] Stavební povolení pro VTL přípojku plynu odkazuje na územní rozhodnutí ze dne 3. 10. 1989, čj. 1004/89. [5] Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. [6] Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. [7] Zákon č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony, ve znění pozdějších předpisů. Podle jeho čl. II, bodu 14: "Správní řízení, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních právních předpisů, s výjimkou: a) stavebních řízení neukončených v prvním stupni, která se týkají staveb, u nichž podle nové právní úpravy postačí ohlášení; na takové stavby se hledí jako na ohlášené podle tohoto zákona, za ohlášení se v tomto případě považuje žádost o vydání stavebního povolení a za den ohlášení den nabytí účinnosti tohoto zákona, b) řízení o správním deliktu spáchaném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, pokud nová právní úprava je pro obviněného příznivější." [8] Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku ČR, ve znění pozdějších předpisů. [9] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [10] Ustanovení § 190, odst. 3 písm. a) stavebního zákona: "Řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů, s výjimkou stavebních řízení neukončených v prvním stupni, která se týkají staveb, u nichž podle nové právní úpravy postačí ohlášení; na takové stavby se hledí jako na ohlášené podle tohoto zákona, za ohlášení se v tomto případě považuje žádost o vydání stavebního povolení a za den ohlášení den nabytí účinnosti tohoto zákona." [11] "Řízení vedené z moci úřední správní orgán usnesením zastaví, jestliže zjistí, že u některého správního orgánu již před zahájením tohoto řízení bylo zahájeno řízení v téže věci, nebo jestliže v řízení, ve kterém nemohou pokračovat právní nástupci, odpadl jeho důvod, zejména jestliže účastník zemřel nebo zanikl, anebo zanikla věc nebo právo, jehož se řízení týká. Toto usnesení se pouze poznamená do spisu." [12] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 30/2011-93, ze dne 28. 7. 2011, www.nssoud.cz. [13] Nález Ústavního soudu sp. zn. II ÚS 487/2003, ze dne 11. 5. 2005. [14] Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. [15] Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.