Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 1. srpna 2012 Sp. zn.: 4735/2011/VOP/PPO Průběžná zpráva o výsledku šetření postupu České školní inspekce a Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy při poskytování informací o celkové výši platu, celkové výši nenárokových složek platu a vyplacených odměn ústřední školní inspektorky za rok 2010 (střet práva na informace a práva na ochranu osobních údajů) A. Obsah podnětu Veřejný ochránce práv se na základě podnětu pana R.S. (dále také jako "žadatel" či "stěžovatel"), dozvěděl, že Česká školní inspekce (dále také "ČŠI") a Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále také "MŠMT" či "ministerstvo") odmítly poskytnout stěžovateli, který žádal na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále také "InfZ"), informaci o celkové výši platu, celkové výši nenárokových složek platu a vyplácených odměn ústřední školní inspektorky Mgr. O.H. za rok 2010. Protože mi veřejný ochránce práv JUDr. Pavel Varvařovský jako své zástupkyni svěřil v souladu s ustanovením § 2 odst. 4 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále také "zákon o veřejném ochránci práv"), část výkonu působnosti, do níž spadá: a) postup povinných subjektů (správních úřadů) při poskytování informací podle InfZ, b) ochrana osobních údajů zakotvená zejména v zákoně č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZOOÚ"), a postup Úřadu pro ochranu osobních údajů, c) státní správa na úseku školství, kterou zabezpečuje především MŠMT a ČŠI, přičemž mám při šetření vedených v této oblasti všechna oprávnění, která náleží jemu jako veřejnému ochránci práv, rozhodla jsem tuto záležitost prošetřit. Po posouzení podnětu z hlediska věcné působnosti ochránce[1] a náležitostí předvídaných v ustanovení § 11 zákona o veřejném ochránci práv jsem v souladu s ustanovením § 14 zákona o veřejném ochránci práv zahájila ve věci šetření. B. Skutková zjištění B. 1 - Žádost o informace ze dne 12. 7. 2011 Z podkladů, které se mi podařilo v rámci šetření shromáždit, vyplývá, že stěžovatel podal 12. července 2011 ČSI žádost o informace podle InfZ. Žádal poskytnutí následujících informací: 1) Informace o celkovém počtu pracovníků ČŠI v roce 2010 a o celkové výši finančních prostředků vynaložených za rok 2010 na hrubé platy zaměstnanců ČŠI a o výši prostředků vynaložených na nenárokové složky platu. 2) Informace o celkové výši finančních prostředků vyplacených v ČŠI za rok 2010 na nenárokovou složku platu odměny dle § 134 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů (dále také "ZP").[2] 3) Informace o průměrné výši nenárokových složek platu vyplacené za rok 2010 na jednoho pracovníka ČŠI a o průměrné výši odměny dle § 134 ZP připadající na jednoho pracovníka. 4) Informace o celkové výši platu ústřední školní inspektorky Mgr. O,.F. za rok 2010 ve členění celková hrubá mzda, čistý plat, celková výše vyplacených nenárokových složek platu a celková výše vyplacených odměn. 5) Informace, zda ČŠI při inspekční činnosti prováděné na školách shledává v platové politice ředitelů škol vůči zaměstnancům jako běžné a normální, pokud ředitel školy je odměňován dle § 134 ZP a sám splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů zaměstnanců školy nevyhodnocuje a žádné odměny za splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů dle § 134 ZP neposkytuje. Stěžovatel v závěru žádosti uvedl, že požadované informace mohou být poskytnuty v elektronické podobě a v souladu se zákonem do 15 dnů od poskytnutí informací, na žádost povinný subjekt tyto informace zveřejní také způsobem umožňujícím dálkový přístup. B. 2 - Stížnost žadatele ze dne 29. 7. 2011 V souladu s ustanovením § 16a InfZ stěžovatel podal stížnost na postup ČŠI vedené ústřední školní inspektorkou Mgr. O.H. při vyřizování žádosti o informace. Stěžoval si, že poté, co podal dne 12. července 2011 prostřednictvím elektronické podatelny ČŠI žádost o informace podle InfZ a potvrdil si následně telefonickým dotazem u pracovnice podatelny ČŠI doručení předmětné žádosti, neobdržel ke dni 28. července 2011 žádnou reakci ani odpověď. Ani po uplynutí lhůty podle ustanovení § 14 odst. 5 písm. d) InfZ[3] mu ke dni 28. července 2011 nebyla poskytnuta informace ani předložena konečná licenční nabídka a nebylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Uvedl, že ČŠI tím upřela právo na informace a svým postupem porušila při vyřizování žádosti ustanovení § 14 zákona InfZ. Ve stížnosti požádal o prošetření postupu ČŠI a Mgr. O.H., a sdělení výsledku tohoto šetření a vyvozených závěrů. Závěrem uvedl, že na poskytnutí požadovaných informací nadále trvá. B. 3 - Reakce ČŠI "Poskytnutí informací a vyjádření k žádosti" ze dne 29. 7. 2011 Na podání stěžovatele reagovala písemně Mgr. M.P., ředitelka odboru kanceláře ústřední školní inspektorky, dopisem ze dne 29. 7. 2011 (č.j.: ČŠIG-2054/11-021). Omluvila se stěžovateli za "zdržení s odpovědí" a k jednotlivým bodům žádosti o informace uvedla následující: Ad1 K žádosti o poskytnutí "informace o celkovém počtu pracovníků České školní inspekce v roce 2010 a o celkové výši finančních prostředků vynaložených za rok 2010 na hrubé platy zaměstnanců České školní inspekce a o výši prostředků vynaložených na nenárokové složky platu." V roce 2010 činil průměrný přepočtený počet pracovníků České školní inspekce (dále "ČŠI") 514,927. Celkem bylo vyplaceno 176.052.743,- Kč mzdových prostředků (tj. 341.898,- Kč na jednoho přepočteného pracovníka). Z toho bylo vyplaceno na osobním ohodnocení 16.905.318,- Kč na osobních příplatcích a na mimořádných odměnách 9.635.000,- Kč. Ad 2 K žádosti o poskytnutí "informace o celkové výši finančních prostředků vyplacených v ČŠI za rok 2010 na nenárokovou složku platu odměny dle § 134 ZP." Na mimořádných odměnách bylo v roce 2010 vyplaceno 9.635.000,- Kč (viz předchozí bod). Ad 3 K žádosti o poskytnutí "informace o průměrné výši nenárokových složek platu vyplacené za rok 2010 na jednoho pracovníka ČŠI a o průměrné výši odměny dle § 134 ZP připadající na jednoho pracovníka." Z údajů uvedených v předchozích bodech vyplývá následující: průměrná měsíční výše osobního ohodnocení činila v roce 2010 necelých 2.736,- Kč na jednoho přepočteného pracovníka. Průměrná výše vyplacených mimořádných odměn představovala v roce 2010 sumu cca 18.711,- Kč na jednoho přepočteného pracovníka. Ad 4 K žádosti o poskytnutí "informace o celkové výši platu ústřední školní inspektorky Mgr. O.H. za rok 2010 ve členění celková hrubá mzda, čistý plat, celková výše vyplacených nenárokových složek platu a celková výše vyplacených odměn." Mzda ústřední školní inspektorky je stanovena platovou třídou 15 a tarifním stupněm 12. Bližší informace nejsou s ohledem na princip ochrany soukromí konkrétní osoby a při respektování oficiálního stanoviska Úřadu pro ochranu osobních údajů (ww.uoou.cz) poskytovány. Ad 5 K žádosti o poskytnutí "informace, zda ČŠI při inspekční činnosti prováděné na školách shledává v platové politice ředitelů škol vůči zaměstnancům jako běžné a normální, pokud ředitel školy je odměňován dle § 134 ZP a sám splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů zaměstnanců školy nevyhodnocuje a žádné odměny za splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů dle § 134 ZP neposkytuje." InfZ se nevztahuje na poskytování názorů (§ 2 odst. 4). Dotaz stěžovatele směřuje dle ČŠI na vyjádření názoru, a proto nemůže být zodpovězen v režimu InfZ. ČŠI pouze obecně podotkla, že plat včetně nenárokových složek přiznává zaměstnancům ředitel školy, zatímco řediteli školy jmenovanému zřizovatelem přiznává plat zřizovatel. B. 4 - Odvolání žadatele ze dne 30. 7. 2011 Dne 30. července 2011 podal stěžovatel dle ustanovení § 16 InfZ odvolání proti rozhodnutí ČŠI o neposkytnutí: 1) "informace o celkové výši platu ústřední školní inspektorky Mgr. O.H. za rok 2010 ve členění celková hrubá mzda, čistý plat, celková výše vyplacených nenárokových složek platu a celková výše vyplacených odměn," 2) "informace, zda ČŠI při inspekční činnosti prováděné na školách shledává v platové politice ředitelů škol vůči zaměstnancům jako běžné a normální, pokud ředitel školy je odměňován dle § 134 ZP sám za splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů zaměstnanců školy nevyhodnocuje a žádné odměny za splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů dle § 134 ZP neposkytuje." K porušení povinností České školní inspekce jako povinného subjektu stěžovatel zdůraznil následující skutečnosti: Ad 1 Odkaz na stanovisko Úřadu pro ochranu osobních údajů při snaze utajovat výši platu a výši odměn ústřední školní inspektorky Mgr. O.H. je dle stěžovatele právně i z pohledu dobrých mravů vadný. Platy ve veřejné správě nejsou dle názoru žadatele tajemstvím, ale jsou naopak transparentní, když ve veřejné správě platí platové tarify, proto vzhledem k délce praxe a k zařazení zaměstnance je vždy zřejmé, jaký je jeho měsíční plat. Vyšším funkcionářům a vedoucím pracovníkům veřejné správy dokonce zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o střetu zájmů"), ukládá zveřejňovat i jejich ostatní příjmy. Také ČŠI při svém postupu má povinnost respektovat platné zákony a rozhodnutí soudů. Česká školní inspekce vedená ústřední školní inspektorkou Mgr. O.H. proto jedná v rozporu s platným právním řádem a v rozporu s dobrými mravy, pokud InfZ porušuje ve lhůtách, a pokud brání žadateli ve svobodném přístupu k informacím také tím, že odmítá respektovat rozhodnutí moci soudní. Žadatel v odvolání uvedl, že Nejvyšší správní soud (dále také "NSS") vydal v rámci své rozhodovací činnosti rozsudek č. j. 5 As 57/2010-79 ze dne 27. května 2011, který se týká zveřejňování platů a odměn zaměstnanců veřejné správy. V předmětném rozhodnutí NSS označil zaměstnance veřejné správy za příjemce veřejných prostředků ve smyslu ustanovení § 8b InfZ. Dle názoru NSS jsou informace o platech a jiných pracovních odměnách vyňaty z režimu ochrany podle ZOOÚ. NSS pomocí logického a systematického výkladu příslušných ustanovení InfZ dospěl k závěru, že o každém, komu je vyplacena byť jen minimální částka z veřejných prostředků, musí být povinným subjektem poskytnuty základní osobní údaje v rozsahu, které jsou vymezeny ustanovením § 8b odst. 3 InfZ. Poskytnuté údaje stanoví InfZ taxativním výčtem: jméno, příjmení, rok narození, obec, ve které má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků. Zákon tedy výslovně stanoví, že výše poskytnutých veřejných prostředků ve spojení se jménem a příjmením osoby, které byly poskytnuty (spolu s dalšími údaji uvedenými v § 8b odst. 3 InfZ), jsou údaji, které povinný subjekt žadateli poskytne. Žadatel dále v odvolání uvedl, že Mgr. O.H., která chce utajit svůj plat a odměny poskytnuté jí za rok 2010, se samozřejmě může pokusit rozhodnutí NSS napadnout. Vyslovil však názor, že nyní by se ale Česká školní inspekce vedená Mgr. O.H. měla zdržet dalšího porušování InfZ a měla by se vrátit k respektování platných rozhodnutí moci soudní a informaci poskytnout. Ad 2 Tvrzení ČŠI, že žádost o poskytnutí "informace, zda ČŠI při inspekční činnosti prováděné na školách shledává v platové politice ředitelů škol vůči zaměstnancům jako běžné a normální, pokud ředitel školy je odměňován dle § 134 ZP a sám splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů zaměstnanců školy nevyhodnocuje a žádné odměny za splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů dle § 134 ZP neposkytuje," je dotazem žadatele, který "směřuje na vyjádření názoru", je mylné. Žadatel v odvolání konstatoval, že zná obsah InfZ a nežádá ČŠI o vyjádření názorů. Žadatel uvedl, že ve své žádosti ze dne 12. července 2011 žádal přesně podle dikce vzneseného dotazu informaci o činnosti ČŠI, o jejích věcných zjištěních, výstupech a případně o postupu v případech, kdy je inspekční činností a kontrolou shledáno, že ředitel školy "je odměňován dle § 134 ZP a sám splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů zaměstnanců školy nevyhodnocuje a žádné odměny za splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů dle § 134 ZP neposkytuje." Žadatel proto v odvolání sdělil, že ČŠI na základě žádosti o tuto informaci je jako povinný subjekt, který koná inspekční a kontrolní činnost ve školách a školských zařízeních, povinna poskytnout informaci, zda zjistila jako běžný a normální stav, kdy ředitelé škol ve své platové politice jednají v rozporu se zákoníkem práce a s dobrými mravy, kdy sami dostávají od zřizovatele odměny dle § 134 ZP a podřízené zaměstnance naopak motivovat touto složkou mzdy odmítají a splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů zaměstnanců školy nevyhodnocují a žádné odměny za splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů dle § 134 ZP neposkytují. Inspekce takovou informaci o své činnosti a zjištěních, pokud koná řádně kontrolní činnost a sleduje, jak ředitelé škol a školských zařízení plní své povinnosti a motivují zaměstnance nenárokovými složkami platu, může podle názoru žadatele vydat. Pokud by ČŠI po obdržení žádosti o informace neporušila zákon, ale naopak uplatnila v zákonné sedmidenní lhůtě postup, kterým by svůj omyl, kdy vydává žádost žadatele o informaci za žádost o názor, korigovala, mohla předejít situaci, kdy žadatel nabývá podezření, že se ČŠI plnění povinností uložených InfZ vyhýbá. B. 5 - Vyřízení stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace ze dne 8. 8. 2011 Mgr. O.H., ústřední školní inspektorka, adresovala stěžovateli vyřízení stížnosti ze dne 8. srpna 2011, v jehož první části rekapitulovala dosavadní průběh komunikace mezi žadatelem a ČŠI. K nevyřízení žádosti v zákonné lhůtě ústřední školní inspektorka uvedla, že žádost ze dne 12. července 2011 byla vyřízena až dne 29. července 2011, tj. dva dny po uplynutí zákonné lhůty stanovené § 14 odst. 5 písm. d) InfZ. V důsledku této skutečnosti žadateli byla současně vyjádřena omluva za toto zdržení odpovědi. Stížnost žadateli byla uznána za oprávněnou. Ústřední školní inspektorka dále ve vyřízení stížnosti sdělila, že žadatelovo "odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu České školní inspekce ze dne 29. 7. 2011 (zn. ČŠIG-2054/11-G21) o neposkytnutí informaci podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím" bylo posouzeno: a) podle charakteru informace poskytnuté ČŠI (čj. ČŠIG-2054111-021), b) podle obsahu Vašeho podání a v souladu s ustanovením § 37 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále také správní řád"), jako stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace podle § 16a InfZ. Na základě stížnosti ústřední školní inspektorka prošetřila poskytnuté informace a rozhodla se stížnosti žadatele vyhovět formou autoremedury ve smyslu ustanovení § 16a odst. 5 InfZ následovně: Informace na základě bodu č. 4 žádosti o informace ze dne 12. července 2011 nebyla dle názoru ústřední školní inspektorky poskytnuta v požadovaném rozsahu. Po zvážení žádosti poskytla ústřední školní inspektorka informaci o celkové výši hrubého platu v roce 2010: Celková výše hrubého platu ústřední školní inspektorky v roce 2010 činila 752.286,- Kč. V požadavku na další členění nebyla informace poskytnuta. V souladu s ustanovením § 16a odst. 5 tudíž inspektorka vydala rozhodnutí o odmítnutí žádosti, resp. rozhodnutí o odmítnutí části žádosti ve smyslu ustanovení § 15 odst. 1 InfZ. Oznámila, že rozhodnutí bude žadateli zasláno. Pokud jde o informaci na základě bodu č. 5 žádosti o informace ze dne 12. července 2011, inspektorka připomněla, že byla posouzena jako žádost o názor. Z toho důvodu nebyla informace poskytnuta. Po upřesnění citovaného dotazu ústřední školní inspektorka konstatovala, že předmět žádosti v tomto bodě se netýká působnosti ČŠI, a tedy je v této části žádost odložena podle ustanovení § 14 odst. 5 písm. c) InfZ. ČŠI provádí inspekční činnost ve školách v rámci zákonných kompetencí vymezených v ustanovení § 174 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jako "školský zákon"). V souvislosti s poskytováním odměn podle ustanovení § 134 ZP je ČŠI oprávněna provádět veřejnosprávní kontrolu využívání finančních prostředků státního rozpočtu ve smyslu ustanovení § 174 odst. 2 písm. e) školského zákona. Do působnosti ČŠI v rámci kompetencí při provádění inspekční činnosti nespadá zjišťování a posouzení, zda je běžné a normální, pokud ředitel školy je odměňován podle ustanovení § 134 ZP a sám splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů zaměstnanců školy nevyhodnocuje a žádné odměny za splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů podle ustanovení § 134 ZP neposkytuje. Pro provedení veřejnosprávní kontroly je relevantní, zda prostředky ze státního rozpočtu, které byly použity, byly použity oprávněně ve smyslu zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, případně zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů, přičemž je zároveň sledováno fungování vnitřního kontrolního systému, vedení účetnictví, plnění opatření podle zjištění kontrolních orgánů apod., ale to vše ve vztahu k použitým prostředkům ze státního rozpočtu. ČŠI tedy neposuzuje, zda byly nebo nebyly přiznány odměny. Pouze v případě, že na odměny byly použity prostředky ze státního rozpočtu, posuzuje oprávněnost takového použití ve smyslu zákona č. 218/2000 Sb., případně zákona č. 250/2000 Sb. a zákona č. 320/2001 Sb. B. 6 - Rozhodnutí ČŠI o odmítnutí části žádosti ze dne 8. 8. 2011 Rozhodnutím (č.j.: ČŠIG-2074/11-G21) ČŠI odmítla stěžovatelovu žádost o poskytnutí informací uvedenou v bodě č. 4 v části vztahující se k členění celkové výše platu ústřední školní inspektorky Mgr. O.H. v roce 2010 podle ustanovení § 15 InfZ. Z odůvodnění vyjímám tu část, která je pro posouzení celé věci důležitá (odst. 3 a 4 správního rozhodnutí). "ČŠI poskytla informaci o tarifní složce platu, další informaci v uvedené oblasti je však možné poskytnout pouze v omezeném rozsahu, neboť ČŠI jako povinný subjekt musí respektovat ústavně zaručenou ochranu soukromí (viz Listina základních práv a svobod, ústavní zákon č. 23/1991 Sb., ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.). Podle čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod má každý právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života a podle čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod má každý právo na ochranu před neoprávněným zveřejňováním údajů o své osobě. Pokud dojde ke střetu ústavně zaručeného práva na ochranu osobnosti ve smyslu čl. 10 Listiny základních práv a svobod s dalším ústavně zaručeným právem - právem na informace podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod, zpravidla budou "upřednostněna" základní lidská práva před politickými právy. Takový závěr rozhodně není možné absolutizovat, ale je nutné tato východiska při posouzení každého konkrétního případu zohlednit. Ostatně samotný zákon č. 106/1999 Sb. v § 8a potvrzuje povinnost zohledňovat při poskytování informací zejména § 11 až 16 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Informace o platu konkrétního (určeného nebo určitelného) zaměstnance je osobním údajem, který je zaměstnavatel jakožto správce údajů povinen zpracovávat pouze za účelem, k němuž byl tento osobní údaj shromážděn. České školní inspekci jsou poskytnuty na základě schváleného rozpočtu prostředky ze státního rozpočtu na její činnost. Použití těchto prostředků se řídí pravidly stanovenými právními předpisy (zde zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů) a principům efektivity, hospodárnosti a účelnosti, a podléhá kontrole prováděné příslušnými úřady. Odkaz na zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, zde nepovažujeme za relevantní. Poskytování informací podle zákona č. 159/2006 je omezeno na zcela konkrétně vymezené informace shromažďované za zvláštním účelem, kterým jsou nikoli informace o vykonávané funkci tzv. veřejných funkcionářů (tj. o činnosti, na níž se vztahuje zákon č. 106/1999 Sb.), ale o dalších činnostech, při nichž by mohlo dojít ke střetu zájmů. Informace poskytované podle zvláštního zákona č. 159/2006 Sb. se řídí speciálně upravenými procesními postupy. Povinným subjektem zde není ČŠI. S ohledem na výše uvedené nebyly shledány dostatečné zákonné podklady pro poskytnutí informaci - osobních údajů o třetí osobě. Po posouzení ústřední školní inspektorka rozhodla o poskytnutí požadovaných informací v dále uvedeném rozsahu. Se souhlasem ústřední školní inspektorky je současně s vydáním tohoto rozhodnutí zaslána tazateli informace o celkové výši hrubého platu ústřední školní inspektorky za rok 2010. V požadavku na bližší členění byla s odkazem na výše uvedené odůvodnění žádost o informace s ohledem na ustanovení § 8a zákona č. 106/1999 Sb. odmítnuta." ČŠI poučila žadatele o právu podat proti rozhodnutí odvolání. B. 7 - Stížnost žadatele ze dne 17. 8. 2012 Stěžovatel formuloval novou stížnost na postup ČSI v předmětné věci. Podle jeho názoru ČŠI porušila následující ustanovení InfZ: § 14 odst. 5 písmeno b) InfZ, poněvadž ve lhůtě sedmi dnů od podání žádosti nevyzvala žadatele, aby žádost upřesnil, přestože v následném zdůvodnění částečného odmítnutí žádosti datovaném dnem 29. 7. 2001 prokázala, že jedna část žádosti pro ni byla nesrozumitelná; § 14 odst. 5 písmeno d) InfZ, neboť ani neposkytla ve lhůtě 15 dnů od podání žádosti požadované informace, ani nerozhodla o odmítnutí žádosti; § 15 odst. 1 InfZ, jelikož ve lhůtě 15 dnů od podání žádosti nevydala rozhodnutí o odmítnutí žádosti a následně znovu toto rozhodnutí nevydala ani dne 29. července 2011, kdy poskytla jen částečnou odpověď. Tímto postupem, kdy povinný subjekt vydá jen částečnou odpověď a nevydá řádně rozhodnutí o odmítnutí části žádosti, došlo k omezení žadatele v jeho právu podat řádné odvolání proti rozhodnutí o neposkytnutí informace. Toto porušení zákona umožnilo ústřední školní inspektorce Mgr. O.H., aby žadatelovo "Odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu České školní inspekce ze dne 29. července 2011 (č.j.: ČŠIG-2054/11-G21) o neposkytnutí informací podle InfZ", podané dne 30. července 2011, nepostoupila k řešení nadřízenému orgánu, ale pokusila se je sama řešit nikoli jako odvolání proti rozhodnutí o neposkytnutí informace, ale jako stížnost. § 16a odst. 5 InfZ, poněvadž ČŠI jako povinný subjekt nepředložila podanou stížnost žadatele na porušení zákona Českou školní inspekcí spolu se spisovým materiálem nadřízenému orgánu do 7 dnů ode dne 29. července 2011, kdy jí byla stížnost podána, ani v této lhůtě stížnosti sama zcela nevyhověla, ani nevydala rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Až po marném uplynutí lhůty, ve které měla být stížnost předložena nadřízenému orgánu, teprve dne 8. srpna 2011 vydala ústřední školní inspektorka dokument (č.j. ČŠIG-2073/11-G21) "Vyřízení stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace". § 8b odstavec 1 InfZ, kdy ČŠI vedená ústřední školní inspektorkou Mgr. O.H. jako povinný subjekt, který je příjemcem veřejných prostředků, odmítla žadateli poskytnout v odpovědi č. j.: ČŠIG-2054/11-G21 "informaci o celkové výši platu ústřední školní inspektorky Mgr. O. H. za rok 2010 ve členění celková hrubá mzda, čistý plat, celková výše vyplacených nenárokových složek platu a celková výše vyplacených odměn" a následně ústřední školní inspektorka Mgr. O. H. "Rozhodnutím o odmítnutí části žádosti" (č. j. ČŠIG-2074/11-G21) znovu odmítla poskytnout informaci o svém čistém platu a o celkové výši vyplacených nenárokových složek platu a celkové výši odměn. Toto odmítnutí části žádosti o informace zdůvodňuje ústřední školní inspektorka právně vadným odkazem na ustanovení § 8a InfZ, přestože žadatel vyzval ČŠI jako povinný subjekt v "Odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu České školní inspekce ze dne 29.7.2011 (č.j.: ČŠIG-2054/11-G21) o neposkytnutí informací podle zákona č. 106/199 Sb., o svobodném přístupu k informacím" podaném dne 30. července 2011, aby respektovala jako orgán veřejné správy rozhodnutí moci soudní, a to rozsudek NSS ze dne 27. května 2011, č. j. 5 As 57/2010-79, www.nssoud.cz, který se týká zveřejňování platů a odměn zaměstnanců veřejné správy. Z výše uvedeného je dle přesvědčení stěžovatele zřejmé, že ČŠI jako povinný subjekt, který by z povahy své činnosti orgánu veřejné správy a jako instituce zabývající se inspekční a kontrolní činností měl respektovat a naplňovat platné zákony, včetně InfZ, i rozhodnutí moci soudní, vykazuje v tomto konkrétním případě neúměrné množství vadných postupů, které jsou v rozporu s požadavky zákona, s požadavky efektivnosti, transparentnosti a kvalifikovanosti jednání orgánu veřejné správy. Závěrem stížnosti žadatel konstatoval, že věří, že stížnost na porušování InfZ ze strany ČŠI a na "podivné protiprávní utajování informací o čistém platu a výši nenárokových složek platu ústřední školní inspektorky Mgr. O. H." bude v souladu se zákonem předložena nadřízenému orgánu, který může ČŠI poskytnout odbornou metodickou pomoc a vést ji k tomu, aby zákon začala dodržovat a do budoucna kvalifikovaně uplatňovat. B. 8 - Odvolání žadatele adresované MŠMT ze dne 17. 8. 2012 Spolu se stížností podal stěžovatel odvolání proti rozhodnutí ČŠI ze dne 8. srpna 2011 (č. j. ČŠIG-2074/11-G21) o odmítnutí části žádosti o informace. K porušení povinností ČŠI jako povinného subjektu zdůraznil následující skutečnosti: Snaha utajovat před veřejností informaci o čistém platu, celkové výši vyplacených nenárokových složek platu a celkové výši odměn ústřední školní inspektorky za rok 2010, je nedůstojná orgánu veřejné správy, inspekčního a kontrolního orgánu, který působí v oblasti školství, výchovy a vzdělávání. Ústřední školní inspektorka Mgr. O.H. ve snaze utajit před veřejností informaci o svém čistém platu, celkové výši vyplacených nenárokových složek platu a celkové výši odměn za rok 2010 argumentuje v rozhodnutí (č. j. ČŠIG-2074/11-G21) datovaném dnem 8. srpna 2011, které sama vydala, právně vadně odkazem na ustanovení § 8a InfZ. A to přesto, že jako vedoucí zaměstnanec orgánu veřejné správy je příjemcem veřejných prostředků a spadá pod ustanovení § 8b, který v odstavci 1 stanoví, že: "Povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky", a v odstavci 3 pak stanoví, že "Základní osobní údaje podle odstavce 1 se poskytnou pouze v tomto rozsahu: jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků." Žadatel poznamenal, že nežádal ani zveřejnění roku narození, ani obce trvalého pobytu, ale pouze informaci o výši a účelu prostředků vyplacených v platu ústřední školní inspektorky. Žadatel již dříve, ve svém "Odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu ČŠI ze dne 29. 7. 2011 (zn. ČŠIG-2054/11-G21) o neposkytnutí informací", ČŠI sdělil, že je jako orgán veřejné správy povinna respektovat platné zákony a rozhodnutí soudů. Nejvyšší správní soud vydal v rámci své rozhodovací činnosti rozsudek ze dne 27. května 2011, č. j. 5 As 57/2010-79, www.nssoud.cz, který se týká zveřejňování platů a odměn zaměstnanců veřejné správy. V předmětném rozhodnutí NSS označil zaměstnance veřejné správy za příjemce veřejných prostředků ve smyslu ustanovení § 8b InfZ. Dle názoru Nejvyššího správního soudu jsou informace o platech a jiných pracovních odměnách vyňaty z režimu ochrany podle ZOOÚ. Nejvyšší správní soud pomocí logického a systematického výkladu příslušných ustanovení InfZ dospěl k závěru, že o každém, komu je vyplacena byť jen minimální částka z veřejných prostředků, musí být povinným subjektem poskytnuty základní osobní údaje v rozsahu, které jsou vymezeny ustanovením § 8b odst. 3 InfZ. Zákon tedy výslovně stanoví, že výše poskytnutých veřejných prostředků ve spojení se jménem a příjmením osoby, které byly poskytnuty (spolu s dalšími údaji uvedenými v § 8b odst. 3 InfZ), jsou údaji, které povinný subjekt žadateli poskytne. Žadatel připomněl, že neupírá ústřední školní inspektorce Mgr. O. H., která chce "utajit" výši nenárokových složek platu (výši odměn poskytnutých jí za rok 2010), právo pokusit se rozhodnutí NSS napadnout. Nyní by se ale ČŠI vedená Mgr. O. H. měla zdržet dalšího porušování InfZ a měla by se vrátit k respektování zákona a platného rozhodnutí moci soudní a informaci poskytnout. Žadatel se v odvolání vyjádřil k důvodům, kterého vedly k podání předmětné žádosti: Ústřední školní inspektorka jako ministrem školství pověřená ředitelka Ústavu pro informace ve vzdělávání (dále tak ÚIV) měla dle tvrzení stěžovatele umožnit konkrétním pracovníkům České školní inspekce ještě dříve, než vstoupili do pracovněprávního vztahu k ÚIV, aby se domáhali vydání mzdových listů zaměstnanců ÚIV s chráněnými osobními údaji. Ředitelka divize ekonomiky a vnitřní zprávy ÚIV, která se oprávněně zdráhala tyto údaje cizím osobám vydat, byla následně okamžitě odvolána z funkce. Jako pověřená ředitelka ÚIV se Mgr. O. H. v prvním pololetí roku 2011 údajně rozhodla zaměstnancům ÚIV nevyplácet nenárokovou složku platu - odměny podle § 134 ZP. Náměstek a tiskový mluvčí ČŠI údajně nekompetentně a nevhodně komentoval v médiích tento postup poškozující zaměstnance ÚIV tvrzením, že na odměny nemá zaměstnanec nárok. Žadatel s odkazem na právo na informace podle InfZ si tedy ověřil, že v ČŠI vedené Mgr. O. H. jsou mimořádné odměny jako nenároková složka platu běžně vypláceny a že "Průměrná výše vyplacených mimořádných odměn představovala v roce 2010 sumu cca 18.711,- Kč na jednoho přepočteného pracovníka". Žadatel si v souladu s InfZ chtěl ověřit, že také ústřední školní inspektorka a pověřená ředitelka ÚIV je příjemkyní mimořádných odměn, a dotázal se tedy na jejich výši za rok 2010. Podle stěžovatele vzbuzuje podezření, jaké důvody má ústřední školní inspektorka, aby výši svých odměn v rozporu s dobrými mravy a zákonem tajila. B. 9 - Rozhodnutí MŠMT o odvolání žadatele ze dne 5. 9. 2011 MŠMT rozhodlo o odvolání stěžovatele dne 5. září 2011 (č.j.: 24977/2011- K2) tak, že odvolání proti rozhodnutí ČŠI ze dne 8. srpna 2011 (č.j. ČŠIG2054/11-G21 a ČŠIG2074/11-G21) zamítlo a potvrdilo napadená rozhodnutí.[4] Oprávněnou úřední osobou byla K.S., ředitelka odboru vnějších vztahů a komunikace MŠMT. S ohledem na skutečnost, že rozhodnutí o odvolání podrobím analýze v části C této zprávy, uvádím text rozhodnutí v téměř nezměněné podobě. MŠMT považovalo za vhodné v úvodu rozhodnutí konstatovat, že určité právní normy se mohou ocitnout proti sobě. Žadatel o informaci dle MŠMT uplatňuje právo na informace, upravené na ústavní úrovni v čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), na podústavní úrovni pak InfZ. Proti tomu má fyzická osoba, jíž se informace týká (dále také "subjekt informace"), zájem na ochraně svého soukromí, včetně osobních údajů, zaručené na ústavní úrovni v čl. 7 odst. 1 Listiny a na podústavní úrovni upravené zejména např. ZOOÚ. Při posuzování kolidujících zájmů nestačí konkrétní žádost posuzovat podle holého textu zákona, a je nezbytné vyjít jednak ze zásad InfZ a ZOOÚ, jednak z ústavní postulace práv na ochranu soukromí a na informace, a následně vyvážit zájmy, jimiž jsou proti sobě nesena uplatňovaná práva, metodologicky korektním postupem. InfZ stojí na zásadě, že žádost o informace není posuzována z hlediska důvodnosti zájmu žadatele na jejím získání; ZOOÚ zase na zásadě, že jakékoli zpracování osobních údajů je možné jen se souhlasem jejich subjektu, vyjma těch případů, kdy zákon umožňuje zpracování i bez takového souhlasu (srov. § 5 odst. 2 ZOOÚ); zpracováním se rozumí jakákoli operace s osobním údajem (§ 4 písm. e/ tamtéž), poskytnutí na žádost podle InfZ nevyjímaje. I jen z povrchního porovnání obou zásad je očividné, že vyhovět oběma v témže případě a zcela kategoricky není možné. Řešení střetu obou zásad není myslitelné mimo ústavní, resp. lidskoprávní kontext. Právo na ochranu soukromí je garantováno v čl. 7 odst. 1 věty první Listiny. Jeho omezení je možné jen zákonem a musí být aplikováno v souladu s čl. 4 Listiny, tzn. tak, aby byla odpovědně posuzována v každém konkrétním podání podstata a smysl omezovaného práva, a aby omezení nebylo zneužito k jinému účelu, než pro který je stanoveno. Právo na informace je upraveno v čl. 17 Listiny. Uplatňuje se za podmínek prováděcího zákona, jímž je InfZ. Uplatnění tohoto práva nesmí odporovat ústavně chráněným právům a svobodám jiných osob a plnění jemu odpovídající povinnosti musí odpovídat požadavku přiměřenosti. Ze stručného podání ústavního zakotvení obou práv lze přesvědčivě usoudit, že právo na informace jako právo politické (srov. umístění v hlavě druhé oddílu druhém Listiny), chránící zájem nikoli zcela bezprostřední, může nad právem na ochranu soukromí jako základním lidským právem (srov. umístění v hlavě druhé oddílu prvním Listiny), chránící zcela bezprostřední zájem jednotlivce, převážit jen tehdy, je-li pro to shledán závažný věcný důvod. V právním stanovisku Úřadu pro ochranu osobních údajů (dále též "ÚOOÚ") ze dne 3. 6. 2011 se konstatuje, že NSS v rozhodnutí ze dne 27. května 2011 k otázce střetu ústavně zaručených práv na ochranu soukromí, včetně osobních údajů, s právem na přístup k informacím uvedl, že právo na ochranu osobních údajů není neomezené. NSS však nijak nereflektoval skutečnost, že ani právo na informace není neomezené a výslovně odmítl aplikovat test proporcionality, tedy posoudit, které z uvedených práv v příslušném konkrétním případě může převážit. Tyto své názory ÚOOÚ potvrdil i na žádost MŠMT ve stanovisku ze dne 21. července 2011 (zn. VER-5036/11-2/ZUR). Právě test proporcionality uvádí jako nezbytnost při posuzování obdobných situací Ústavní soud České republiky (dále též "ÚS") v řadě svých rozhodnutí. Jedná se například o nález pléna ÚS ČR zn. Pl. ÚS 4/94 ze dne 12. října 1994 (publikováno rovněž ve Sbírce zákonů pod číslem 214/1994), nález pléna zn. Pl. ÚS 15/96 ze dne 9. října 1996 (publikován pod č. 280/1996 Sb.), nález pléna zn. Pl. ÚS 40/08 ze dne 26. května 2009 (publikován pod č. 241/2009 Sb.), nález pléna zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. září 2009 a další. Obdobně se vyjádřil i Evropský soudní dvůr v rozsudku v případě Fedesa, C-31/88 Fedesa (1990) ECR 4023. NSS tuto judikaturu, která je odborné veřejnosti známa, podle MŠMT zcela ignoroval a své rozhodnutí opřel jednostranně o svůj specifický výklad termínu "veřejné prostředky" v rámci § 8b InfZ Z výše uvedeného je podle MŠMT patrné, že při aplikaci ustanovení § 8b odst. 1 InfZ je nutné vždy přihlédnout k charakteru poskytované informace a v duchu ZOOÚ odmítnout poskytnutí takové informace, která by znamenala nepřiměřený zásah do soukromého života dotčené osoby. Je nutné konstatovat, že konkrétní finanční částka tzv. nenárokové části příjmu pracovníka státní a veřejné správy se stává součástí jeho soukromého majetku a její výše je proto osobním údajem, jehož zveřejnění je třeba plně podřídit režimu ZOOÚ. Tomu odpovídá i znění ustanovení § 8a InfZ. Pokud tedy žadatel požaduje poskytnutí této informace, nezbývá než posoudit možnost poskytnutí těchto údajů nejprve ve světle ZOOÚ. Jak již bylo konstatováno výše, lze zpracovávat osobní údaje i bez souhlasu subjektu údajů podle ustanovení § 5 odst. 2 písm. f) ZOOÚ, pokud zpracovatel poskytuje osobní údaje o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy, které vypovídají o jeho veřejné anebo úřední činnosti, o jeho funkčním nebo pracovním zařazení. Při posuzování tohoto aspektu zpracovávání osobních údajů, tj. zda informace požadované žadatelem vypovídají o veřejné nebo úřední činnosti, dospělo MŠMT k závěru, že tomu tak není. Údaj o výši vyplacených odměn či poskytnutém osobním příplatku sám o sobě nevypovídá o veřejné anebo úřední činnosti dotčené osoby. Naopak je nutno konstatovat, že poskytnutí takového údaje znamená zásah do soukromí dotčených osob. Princip proporcionality je založen, kromě jiného, na analýze plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiarité z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty - základního práva nebo veřejného statku. Lze-li zákonodárcem (v daném případě ústavodárcem) sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. MŠMT zmínilo rozsudek Soudního dvora Evropské unie (dále jen "Soudní dvůr" či "SDEU") ze dne 20. května 2003, Österreichischer Rundfunk a další a Christa Neukopnu, (C-138/01) a Joseph Lauennann (C-139101) proti Österreichischer Rundfunk (C-465/00, Recueil 2003, strana 1-04989, body 73, 74 a 75), v němž Soudní dvůr konstatoval, že je třeba bez dalšího mít za to, že shromažďování osobních údajů týkajících se profesionálních příjmů jednotlivce za účelem jejich sdělení třetím osobám spadá do působnosti článku 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále také "EÚLP").[5] Evropský soud pro lidská práva (dále také "ESLP") v tomto ohledu rozhodl, že výraz "soukromí" nemá být vykládán restriktivně a že žádný zásadní důvod neumožňuje vyloučit profesionální činnosti z pojmu "soukromí" (viz zejména ESLP, rozsudky Amann v. Švýcarsko, ze dne 16. února 2000, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 2000-11, § 65, a Rotaru v. Rumunsko, ze dne 4. května 2000, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 2000-V, § 43). MŠMT považovalo za nutné konstatovat, že ačkoliv pouhé zaznamenání osobních údajů týkajících se příjmů vyplacených zaměstnavatelem svým zaměstnancům nemůže jako takové představovat zásah do soukromí, sdělení těchto údajů třetí osobě, v tomto případě veřejnému orgánu, porušuje ochranu soukromí dotyčných osob, a nehledě na to, jak jsou později takto sdělené informace využity, jde o zásah ve smyslu článku 8 EÚLP. Aby se jednalo o takový zásah, není důležité, zda sdělené informace představují citlivé údaje či nikoliv, nebo zda dotyčné osoby utrpěly případné nepříznivé následky z důvodu tohoto zásahu.[6] Postačí, aby údaje týkající se příjmů zaměstnance nebo důchodce byly sděleny zaměstnavatelem třetí osobě. V této souvislosti MŠMT podotklo, že Soudním dvorem zmiňovaný čl. 8 EÚLP, v němž je zakotveno právo na respektování soukromého a rodinného života, odpovídá základnímu právu na ochranu soukromí, vyjádřenému v čl. 10 Listiny. Nelze tedy než zopakovat, že poskytnutí požadované informace o majetkových poměrech, resp. konkrétně o výši poskytnutých nenárokových částek služebního příjmu, tedy bezpochyby znamená zásah do soukromí dotčených osob. Při interpretaci § 8b InfZ, ve spojení s příslušnými ustanovením ZOOÚ, je tedy nutné zohlednit střet dvou práv, jež jsou vyjádřena v Listině, a to konkrétně práva na informace (či. 17 Listiny), jehož praktické uplatnění zajišťuje právě InfZ, a práva na ochranu soukromí dotčených osob, vyjádřené v čl. 10 Listiny. Tedy při výkladu se nelze omezit pouze na formálně legalistický přístup, aniž by byla zohledněna výše zmíněná kolize mezi oběma uvedenými právy zakotvenými v Listině. Jak konstatoval Ústavní soud například ve svém nálezu Pl. ÚS 40/08, v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. s jinými základními právy či svobodami, je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazvána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod (bod 71). Jak dále konstatoval Ústavní soud například v nálezu Pl. ÚS 15/96: vzájemné zvažování v kolizí stojících základních práv a svobod nebo veřejných statků spočívá v následujících kritériích: Prvním je kritérium vhodnosti, tj. posuzování toho, zdali institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva nebo veřejného statku). Druhým kritériem vzájemného zvažování základních práv a svobod je kritérium potřebnosti, spočívající v porovnávání legislativního prostředku, omezujícího základní právo, resp. svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, resp. dotýkajícími se jich v menší intenzitě. Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv nebo veřejných statků. Tato základní práva, resp. veřejné statky, jsou prima facie rovnocenná. Porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv, resp. veřejných statků (po splnění podmínky vhodnosti a potřebnosti), spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů. Empirickým argumentem lze chápat faktickou závažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitého základního práva. Systémový argument znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního práva či svobody v systému základních práv a svobod. Kontextovým argumentem lze rozumět další negativní dopady omezení jednoho základního práva v důsledku upřednostnění jiného. Hodnotový argument představuje zvažování pozitiv v kolizí stojících základních práv vzhledem k akceptované hierarchii hodnot. Podle názoru MŠMT je tudíž nezbytné v duchu citovaných nálezů podrobit existující kolizi práva na ochranu soukromí a práva na informace testu proporcionality tak, aby mohl být učiněn závěr v otázce, jaké z těchto práv požívá v konkrétním případě větší ochrany, a které tedy bude mít přednost. Z hlediska kritéria naplnění účelu (vhodnosti), podle kterého musí být příslušné opatření schopno dosáhnout zamýšleného cíle, tj. v daném případě kontrola veřejnosti nad hospodařením s veřejnými prostředky, nelze než dojít k závěru, že poskytnutím požadovaných informací tohoto cíle, tj. zásahem do práva na ochranu soukromí, nelze docílit. Účelem poskytnutí osobního příplatku, odměny, případně mimořádné odměny konkrétnímu zaměstnanci správního úřadu je nesporně ocenění pracovního výkonu dané osoby, jenž lze považovat za nadstandardní. Výše odměny či osobního příplatku pak odpovídá nejen rozdílu mezi požadovaným (standardním) výkonem a výkonem dosaženým, ale též podléhá dalším kritériím, jež jsou při udělení odměny zohledňována. Mezi jinými to může být například zhodnocení dosavadní činnosti konkrétního pracovníka, poměření jeho výkonu s výkony ostatních pracovníků s obdobnou pracovní náplní, charakter splněného úkolu a jeho širší dopad do efektivity činnosti správního úřadu, případně dokonce jeho společenský přesah, a samozřejmě nelze ani pominout možnosti, jež v okamžiku udělení odměny skýtají volné peněžní prostředky nadřízeného oceněného pracovníka atp. Teprve zhodnocení všech těchto kritérií tvoří základ pro úvahu o výši osobního příplatku, přiznané odměny, případně mimořádné odměny. Poskytnutí prosté "cifry" udělených odměn (mimořádných odměn) či výše osobního příplatku nemůže poskytnout obraz o tom, zda byla tato odměna (mimořádná odměna, osobní příplatek) poskytnuta v odpovídající výši, nemůže tvořit základ pro posouzení, zda je s veřejnými prostředky nakládáno efektivně či nikoliv, tedy takové poskytnutí příslušné informace není schopno naplnit účel (cíl) omezení práva na ochranu soukromí. Z hlediska kritéria potřebnosti, tedy z hlediska porovnání legislativního prostředku, omezujícího základní právo, resp. svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, MŠMT konstatovalo, že mu není znám žádný legislativní instrument, jenž by žadateli o informaci umožňoval dostat se k požadovaným informacím jinak. Nicméně, poskytnutí požadovaných informací pouze na základě toho, že princip potřebnosti je v daném případě splněn, lze bez obav označit za zneužití práva. Izolace jednoho z více posuzovaných principů, jehož protěžování na úkor jiných, stejně relevantních principů, bez zhodnocení těchto principů v jejich vzájemné souvislosti, by bylo popřením samotného testu proporcionality. Takový přístup by byl zcela účelový a z právního hlediska nepřípustný. MŠMT zvážilo taktéž třetí kritérium, porovnání závažnosti obou v kolizích stojících základních práv nebo veřejných statků. Porovnávanými právy je právo na ochranu soukromí, vtělené v čl. 10 Listiny, a právo na informace (v InfZ vyjádřené jako právo veřejnosti na informace o nakládání s veřejnými prostředky), upravené v čl. 7 odst. 1 Listiny. Z hlediska systematiky Listiny lze konstatovat, že právo na ochranu soukromí je v katalogu práv zařazeno mezi práva základní, kdežto právo na informace patří mezi práva politická, jde tedy o právo tzv. třetí generace. Z hlediska systematiky Listiny lze tedy dojít k závěru, že právo na ochranu soukromí (jakožto základní právo) požívá vyšší ochrany než právo na informace (jakožto právo politické). Dále MŠMT považovalo za nutné zmínit účel udělení odměny nebo mimořádné odměny, případně přiznání osobního příplatku. Odměna a osobní příplatek mají zejména funkci motivační. Jejich přiznání je nástrojem pro udržení motivace odměněného pracovníka k dosažení stejných nebo dokonce lepších výsledků. Tato motivace by však byla bezpochyby narušena, pokud by byl dotčený pracovník vystaven tlaku spočívajícímu v nutnosti "obhajovat" každou odměnu, jež mu byla udělena, z hlediska její oprávněnosti a přiměřenosti její výše, případně pokud by byl nucen vůči třetím osobám hájit oprávněnost přiznání osobního příplatku. V tomto případě by byl odměněný pracovník postaven před volbu, "zda mu to stojí za to" dále podávat nadstandardní výkony a čelit riziku, že po takovém výkonu bude muset znovu obhajovat oprávněnost poskytnuté odměny (osobního příplatku), či zda bude raději pracovat standardně a uchrání se tím tak razantnímu zásahu do svého soukromí. Takové důsledky však zcela jistě nejsou v zájmu veřejnosti, neboť jejich negativní ekonomický dopad by zcela jistě převážil "výhody" spatřované v poskytnutí takového druhu informací. MŠMT v rozhodnutí o odvolání poukázalo na skutečnost, že státní úředníci obecně jsou vystaveni tlakům různých zájmových skupin. Zveřejnění informací o poskytnutých odměnách či mimořádných odměnách otevírá prostor pro korupční snahy ze strany těchto skupin, což ve svém důsledku opět znamená negativní zásah do veřejného zájmu na řádném fungování státního aparátu. Vzhledem k výše uvedenému je možno konstatovat, že poskytnutí informací o konkrétní výši odměn a o konkrétní výši přiznaných osobních příplatků ve sledovaném období u dotčených osob není schopno dosáhnout zamýšleného cíle (tj. adekvátní kontroly nad vynakládáním veřejných prostředků ze strany veřejnosti) a znamenalo by nepřiměřený zásah do soukromí těchto osob. V žádném případě MŠMT nezpochybňuje právo daňových poplatníků a veřejného mínění být obecně v demokratické společnosti informován o využívání veřejných příjmů, mimo jiné i v oblasti výdajů na zaměstnance, nicméně toto právo, vycházející z čl. 17 Listiny a inkorporované do InfZ, není a nemůže být bezbřehé. Pokud, jak bylo prokázáno výše, uplatnění tohoto práva zcela nepřiměřené zasahuje do práva na soukromí dotčené osoby, zakotveného v čl. 10 Listiny, nelze než dát přednost ochraně práva, jež se provedeným testem proporcionality ukázalo být v daném případě silnějším. Na základě uvedeného MŠMT dospělo k závěru, že ustanovení § 8b InfZ nelze vztáhnout na informaci ohledně výše poskytnutých odměn či osobních příplatků dotčených osob, přičemž poskytnutí takové informace, bez výslovného souhlasu dotčených osob, by bylo v rozporu s ustanoveními § 5 a § 10 ZOOÚ, a tedy i s ustanovením § 8a InfZ. S ohledem na tyto skutečnosti nebylo možné žadateli požadované informace poskytnout. K pravidelné argumentaci rozsudkem NSS, jejíž součástí je někdy i odkaz na závaznost takového rozsudku pro orgány veřejné moci (§ 54 odst. 6 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů), je třeba uvést, že soudní rozhodnutí je již ze své podstaty závazné jen v konkrétním rozhodnutém případě, a to jen ve svém výroku (nikoli v ostatních částech). Širší výklad závaznosti by znamenal přiznat soudnímu rozhodnutí - v rozporu s jeho podstatou - obecnou právní závaznost. Názor NSS vyjádřený v jeho rozsudku zakládá pouze jisté očekávání, že v obdobných případech budou soudy ve správním soudnictví rozhodovat shodně. Avšak toto očekávání se nemůže opřít o žádnou přísnou formálně právní garanci a za nynějšího stavu judikatury se opírá toliko o jeden průlomový judikát (nikoli o tzv. konstantní judikaturu), nadto nepublikovaný ve Sbírce rozhodnutí NSS. Podle MŠMT je očekávání stejně subjektivní, jako je náhled na to, zda a nakolik jsou nové případy žádostí obdobné té, o níž rozhodoval NSS v odkazovaném rozsudku. Sdělení a stanoviska ÚOOÚ k dotazovanému problému jsou relevantním pramenem poznání práva stejně jako judikatura, neboť zahrnují i publikovaná právní stanoviska. ÚOOÚ v dané věci publikoval stanovisko ze dne 3. června 2011, tiskovou zprávu ze dne 6. června 2011 a tiskovou zprávu ze dne 8. června 2011. Za velmi významný moment právního stanoviska ÚOOÚ k dané věci MŠMT pokládá jeho upozornění na fakt, že argumentace NSS se dotýká ústavních souvislostí sporu jen nedostatečně a neuplatňuje test proporcionality. Kromě požadavku ústavní konformity právního výkladu musí výklad ve vznesené oblasti prokázat též konformitu s právem Evropské unie. V této souvislosti odkazuje stanovisko ÚOOÚ také k rozhodnutí Soudního dvora ve věci Fedesa (C-331188, Recueil, s. I-4023, 13. 11. 1990), kde je rovněž uplatněn test proporcionality. V neposlední řadě musí MŠMT brát v potaz i právní rizika, související s poskytnutím informace, týkající se výše odměny konkrétního zaměstnance ministerstva. V případě, že je žadateli poskytnuta informace přes nesouhlas dotčeného subjektu, může dotčený subjekt poskytnuté informace dát ÚOOÚ podnět k zahájení správního řízení pro podezření ze spáchání správního deliktu na úseku ochrany osobních údajů. Spáchání deliktu je pod sankcí pokuty. Může však následovat také civilní žaloba na ochranu osobnosti na základě ustanovení § 13 občanského zákoníku.[7] Žalobní nárok může znít i na peněžitou částku (v případě, že žalobce uplatní nárok na materiální satisfakci). Za zvláště závažných okolností případu nelze předem zcela vyloučit ani vznik trestní odpovědnosti. Pokud jde o zbývající části žádosti o informaci týkající se platové politiky ředitelů škol jako předmětu dozorové činnosti ČŠI, MŠMT uvedlo, že ČŠI žádost o informace v tomto bodě posoudila jako žádost o názor, jelikož se netýká její působnosti, a odložila ji dle ustanovení § 14 odst. 5 písm. c) InfZ. ČŠI provádí inspekční činnost ve školách vymezenou ustanovením § 174 školského zákona. Do kompetencí v rámci inspekční činnosti nespadá zjišťování a posouzení, zda je běžné a normální, pokud ředitel školy je odměňován dle ustanovení § 134 ZP a sám splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů zaměstnanců školy nevyhodnocuje a žádné odměny za splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů podle ustanovení § 134 ZP neposkytuje. ČŠI posuzuje pouze oprávněnost použití prostředků ze státního rozpočtu, a to ve smyslu zákona č. 218/2000 Sb., případně zákona č. 250/2000 Sb. a zákona č. 320/2001 Sb., ČŠI tedy neposuzuje, zda byly nebo nebyly přiznány odměny. Stěžovatel nepodal proti rozhodnutí povinného subjektu a odvolacího orgánu správní žalobu k Městskému soudu v Praze. Z důvodu odmítnutí žádosti o požadované informace se stěžovatel obrátil na veřejného ochránce práv a požádal ho o prošetření celé věci. C. Právní hodnocení případu zástupkyní veřejného ochrance práv Na základě dosud provedeného šetření a po prostudování spisového materiálu jsem dospěla k závěru, že další využití tzv. vyšetřovacích oprávnění, kterými disponuji, není v tuto chvíli třeba, a věc hodnotím následujícím způsobem. Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených ve zmíněném zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod.[8] Část C své zprávy jsem rozdělila do 4 následujících kapitol. Učinila jsem tak zejména proto, abych šetřeným správním orgánům a stěžovateli předestřela svůj pohled na danou věc srozumitelným a přehledným způsobem. Vzhledem k okolnostem případu se v této části budu vyjadřovat jak k hmotněprávním, tak i k procesněprávním aspektům postupu povinného subjektu a odvolacího orgánu. Nejdříve se budu věnovat otázce platové politiky ředitelů škol jakožto předmětu dozorové činnosti ČŠI, posléze se vyjádřím k jádru věci, tj. (ne)poskytnutí informace o celkové výši nenárokových složek platu a vyplácených odměn ústřední školní inspektorky. Dodávám, že při formulaci níže uvedených průběžných závěrů jsem se nemohla vyhnout posouzení případu v širším, chcete-li abstraktním rámci, neboť zákon od ochránce explicitně vyžaduje hodnocení postupu úřadů nejen v úzké dichotomii "zákonnost-nezákonnost", ale rovněž v obecnějších dimenzích, jako je kupříkladu soulad s právem, principy dobré správy či základními principy demokratického právního státu. C. 1 - Platová politika ředitelů škol jako předmět dozorové činnosti ČŠI MŠMT a ČŠI posuzovaly stěžovatelovu žádost o informaci v části týkající se inspekční činnosti ČŠI prováděné na školách a platové politiky ředitelů škol vůči zaměstnancům. Stěžovatel žádal povinný subjekt v bodě č. 5 o informaci, zda ČŠI shledává jako běžné a normální, pokud ředitel školy je odměňován dle ustanovení § 134 ZP a sám splnění mimořádných nebo zvlášť významných pracovních úkolů zaměstnanců školy nevyhodnocuje a žádné odměny za splnění mimořádných a zvlášť významných pracovních úkolů dle ustanovení § 134 ZP neposkytuje. ČŠI v dopisu ze dne 29. července 2011 (ČŠIG-2054/11-G21) stěžovateli sdělila, že se jedná o žádost o názor dle ustanovení § 2 odst. 4 InfZ,[9] a proto nemůže být zodpovězena v režimu InfZ. Ve vyřízení stížnosti ze dne 8. srpna 2011 (ČŠIG-2073/11-G21) ústřední školní inspektorka dodala, že se požadovaná informace nedotýká působnosti ČŠI, a žádost byla tudíž v uvedené části odložena dle ustanovení § 14 odst. 5 písm. c) InfZ. MŠMT se v této věci s hodnocením ČŠI a ústřední školní inspektorky shodlo (viz str. 6 rozhodnutí o odvolání žadatele). S názorem ministerstva a ústřední školní inspektorky, že do kompetencí ČŠI v rámci inspekční činnosti nespadá zjišťování a posouzení výše uvedené činnosti ředitelů škol a že ČŠI posuzuje pouze oprávněnost použití prostředků ze státního rozpočtu, souhlasím. Pochybení však shledávám ve způsobu, jakým o bodu č. 5 žádosti ČŠI formálně rozhodla. Zákonnost procesního postupu povinného subjektu tkví v posouzení, zda lze žádost o informace uvedené v bodě č. 5 klasifikovat jako "dotaz na názor" (§ 2 odst. 4 InfZ), anebo je třeba se spíše přiklonit k tezi, že se požadované informace nevztahují k působnosti povinného subjektu (§ 14 odst. 5 písm. c/ InfZ). Tyto skutečnosti nelze směšovat. Pokud jde o "dotazy na názor" (§ 2 odst. 4 InfZ), nemůže povinný subjekt vyřídit žádost "neformálním sdělením", jako tomu bylo v předestřeném případě. Nevyhoví-li povinný subjekt žádosti, má povinnost vydat rozhodnutí o (částečném) odmítnutí žádosti dle § ustanovení 15 InfZ.[10] Z dikce původní žádosti ze dne 12. července 2011 lze spíše usoudit, že se žadatel ptal povinného subjektu na názor. ČŠI informovala žadatele,[11] že informace uvedená v bodě č. 5 žádosti je dotazem na názor povinného subjektu, až dne 29. července 2011. Nevydala tak rozhodnutí v zákonné lhůtě s řádným odůvodněním, proti kterému by se mohl žadatel bránit odvoláním u nadřízeného orgánu. Poté, co byla žádost v uvedeném bodě dne 29. července 2011 vyřízena v rozporu s InfZ (neformální sdělení), podal stěžovatel "odvolání", v němž vyvracel tvrzení ČŠI, že se povinného subjektu dotazuje na "názor". Žadatel tvrdil, že žádal informaci o věcných zjištěních, výstupech a případně o postupu ČŠI v případech, kdy je inspekční činností a kontrolou shledáno, že ředitel školy neposkytuje zaměstnancům odměny a sám je odměňován dle ustanovení § 134 ZP. Ústřední školní inspektorka stěžovatelovo "odvolání" posoudila dle obsahu jako stížnost a ve vyřízení stížnosti (čj.: ČŠIG-2073/11-G21) ze dne 8. srpna 2011 upřesnila, že předmět žádosti formulovaný v bodě č. 5 se netýká působnosti ČŠI. Tímto způsobem se ústřední školní inspektorka pokusila zhojit předchozí vadný postup povinného subjektu,[12] který ve světle InfZ mohl být chápán jako "vyrozumění o odložení žádosti" dle ustanovení § 14 odst. 5 písm. c) InfZ. InfZ však požaduje, aby byl žadatel o odložení žádosti z důvodu nedostatku působnosti (zásadně platí, že tam, kde není dána působnost, nemohou existovat příslušné informace v držení povinného subjektu) vyrozuměn do 7 dnů od doručení žádosti povinnému subjektu.[13] Jedná se sice o lhůtu pořádkovou, která, je-li překročena, nezpůsobuje vadu odložení.[14] Co je však podle mého názoru důležité zdůraznit, že InfZ požaduje, aby bylo odložení řádně odůvodněno. Vyjádření Mgr. P. ze dne 29. července 2011 (č.j.: ČŠIG-2054/11-G21) však není ve vztahu k informacím požadovaných v bodě č. 5 odůvodněné. Podrobnějšího odůvodnění se stěžovateli dostalo až ve vyřízení stížnosti (č.j.: ČŠIG-2073/11-G21) ze dne 8. srpna 2011 ze strany ústřední školní inspektorky. Uvedené sice snižuje intenzitu pochybení, ale domnívám se, že Ústředí ČŠI by se mělo podobných nesrovnalostí v postupu do budoucna vyvarovat. Proto shrnuji, že v uvedeném případě: ČŠI měla informovat žadatele do 7 dnů od doručení žádosti o odložení žádosti v rozsahu informací požadovaných v bodě č. 5 žádosti, neboť požadované informace se nevztahují k působnosti ČŠI. Toto odložení měla ČŠI náležitě a přesvědčivě zdůvodnit (§ 14 odst. 5 písm. c/ InfZ) a poučit o možnosti podat proti takovému závěru stížnost dle ustanovení § 16a InfZ . Pokud ČŠI dospěla k názoru, že žádost o informace uvedené v bodě č. 5 bylo možné klasifikovat jako "dotaz na názor" (§ 2 odst. 4 InfZ), měla v případě nevyhovění žádosti vydat do 15 dnů rozhodnutí o jejím (částečném) odmítnutí dle ustanovení § 15 InfZ. C. 2 - Tradiční střet: ochrana osobních údajů a právo na informace Od vydání rozsudku NSS ze dne 27. května 2011, č. j. 5 As 57/2010-79, www.nssoud.cz, je uvedený případ vůbec první příležitostí, kdy se veřejný ochránce práv v rámci své působnosti vyjadřuje k otázce poskytování informací o platech zaměstnanců veřejné správy. Daný případ je v té nejobecnější rovině střetem dvou ústavněprávně garantovaných práv, která proti sobě tradičně stojí v kolizi. Na jedné straně je to právo na informace zakotvené v ustanovení čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod,[15] podle kterého jsou svoboda projevu a právo na informace zaručeny. Čl. 15 odst. 2 Listiny posiluje informační svobodu, jelikož zaručuje svobodu vědeckého bádání. Na straně druhé čl. 10 (a zejména jeho odst. 3) Listiny základních práv a svobod říká, že každý má právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě. Článek 8 Listiny základních práv Evropské Unie každému přiznává právo na ochranu osobních údajů. Osobní údaje musí být zpracovávány korektně, k přesně stanovenému účelu, na základě souhlasu dotčené osoby nebo na základě jiného oprávněného důvodu stanoveného zákonem. Každý má právo na přístup k údajům, které o něm byly shromážděny, a má rovněž právo na jejich opravu. Zároveň je nutno připomenout, že ani jedno z uvedených práv nelze považovat za absolutní. Kautely citovaných práv a svobod obsahuje jednak Listina, ale i mezinárodněprávní smlouvy o lidských právech. Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti.[16] Velice obdobně je formulováno omezení informační svobody v čl. 10 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.[17] Listina dále stanoví, že nedotknutelnost osoby a jejího soukromí může být omezena jen v případech stanovených zákonem.[18] Podle čl. 8 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod může státní orgán do výkonu práva na respektování rodinného a soukromého života zasahovat pouze tehdy, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. V této souvislosti považuji za žádoucí připomenout základní ideová východiska při posuzování postupu orgánů veřejné moci (zde ČŠI a MŠMT). Čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (obdobně čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR) stanoví, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Dle čl. 4 odst. 3 Listiny musí zákonná omezení základních práv a svobod platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.[19] Všechna shora uvedená ustanovení ústavněprávních, unijních či mezinárodněprávních předpisů a dokumentů je třeba mít při posuzování předestřeného případu na paměti. Již několikrát zmiňovaný rozsudek NSS je v době vydání této zprávy ojedinělým (avšak průlomovým) rozhodnutím, které rozvířilo debaty nejen v odborných právních kruzích, ale i mezi širokou veřejností. V žádném případě nelze hovořit o konstantní judikatuře NSS či vázanosti povinných subjektů soudním rozhodnutím, neboť rozhodnutí soudu se týká vždy jedné konkrétní věci s jedinečným skutkovým a právním základem. Přesto, domnívám se, udal NSS zcela nový směr v rozvoji práva na informace o činnostech a procesech ve veřejné správě. Jsem si také vědoma, že rozsudek byl přijat odbornou právnickou veřejností s rozpaky. Nejčastějším kritickým argumentem byla absence tradičního testu proporcionality v odůvodnění zmíněného rozsudku, na základě kterého by soud odůvodnil, proč dal v konkrétním případě přednost právu na informace před právem na ochranu soukromí a osobních údajů. Skutečnost, že k problematice poskytování informací o platech úředníků veřejné správy nelze přistupovat kategoricky na základě jazykového a systematického výkladu § 8b InfZ, a že test proporcionality nelze při poměřování dvou základních lidských práv přehlížet, naznačil jiný senát NSS v rozsudku ze dne 11. listopadu 2011, č. j.: 4 As 40/2010-60 www.nssoud.cz. NSS v závěru odůvodnění citovaného rozsudku uvedl: "V dalším řízení se tedy bude krajský soud zabývat aplikací § 8b na posuzovanou žádost stěžovatele o poskytnutí informace ze dne 8. 10. 2008. Přitom vezme v úvahu, že v mezidobí zaujal k výkladu tohoto ustanovení právní názor Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 5. 2011, č. j. 5 As 57/2010-79, který lze vyhledat na www.nssoud.cz. V tomto judikátu Nejvyšší správní soud na základě tam učiněných úvah dovodil, že [...] zaměstnanec, jemuž je odměna za práci (plat) vyplácena z veřejných rozpočtů, je příjemcem veřejných prostředků podle § 8b odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Informace o konkrétní odměně takového konkrétního zaměstnance, a to včetně její výše, je proto povinný subjekt povinen poskytnout v rozsahu vymezeném § 8b odst. 3 citovaného zákona. Krajský soud tedy může z tohoto judikátu vycházet a i pro danou věc akceptovat závěr v něm učiněný, podle něhož se musí bezvýjimečně poskytovat informace o odměně za práci u všech zaměstnanců placených z veřejných rozpočtů a bez ohledu na povahu a výši takové odměny. V dalším řízení však může krajský soud zvážit i možnost odchýlit se od tohoto judikátu s ohledem na skutečnost, že v dané věci dochází ke střetu ústavně zaručených práv na svobodný přístup k informacím a na ochranu osobních údajů, a je tak třeba dát na základě testu proporcionality prostor na posouzení, které z těchto ústavních práv má s ohledem na skutkový stav věci přednost. V takovém případě krajský soud vysvětlí, zda provedení testu proporcionality lze dosáhnout ústavně konformním či eurokonformním výkladem § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, nebo přímou aplikací ústavní normy, nebo předložením věci Ústavnímu soudu s návrhem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky. Při případném provedení testu proporcionality krajský soud uvede, proč dává jednomu ze zmíněných ústavně zaručených práv přednost před druhým. V případě odchýlení se od právního názoru vysloveného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2011, č. j. 5 As 57/2010-79, je však každopádně krajský soud povinen důkladně objasnit důvody tohoto postupu." Z uvedeného důvodu jsem ráda, že se MŠMT k případu vyjádřilo tak podrobně v rozhodnutí o odvolání proti zamítnutí žádosti o informace, a zejména, že provedlo zmíněný test proporcionality. Třebaže je rozhodnutí o odvolání skutečně fundované, srozumitelné a věcné, dochází ke zcela opačným závěrům, než ke kterým jsem dospěla já. K tomu uvádím podrobněji následující. Pokud jde o odmítnutí poskytnutí informace o celkové výši platu, vyplacených nenárokových složkách platu a odměnách ústřední školní inspektorky Mgr. O.H. za rok 2010, konstatuji, že shledávám pochybení v činnosti obou povinných subjektů. Pochybení jsou jak hmotněprávního, tak i procesního charakteru. C. 3 - Procesní pochybení - Nemo iudex in causa sua Jedna ze základních zásad spravedlivého procesu praví, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci. Tato zásada však byla v předmětném případě porušena. Pokud je každému přiznáno právo domáhat se u povinných subjektů informací souvisejících s čerpáním veřejných prostředků, měl by mu stát zajistit, aby toto právo mohl realizovat u nestranného orgánu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.[20] Judikatura tradičně rozlišuje mezi funkcionální a personální nestranností.[21] Jde-li o personální nestrannost, je v každém případě nutno zkoumat, zda je příslušný zaměstnanec povinného subjektu sám osobně zainteresován na věci a jejím výsledku a kdy by se rozhodnutí věci mohlo dotýkat, byť i nepřímo, jeho právního postavení, zájmů atd. V konkrétním případě vždy záleží na intenzitě posuzovaného poměru.[22] Na úrovni podústavní je garance nezávislosti a nestrannosti tradičně ošetřena institutem "podjatosti". Z ustanovení § 20 odst. 4 písm. a) InfZ vyplývá, že při vydávání rozhodnutí o odmítnutí žádosti se postupuje podle správního řádu. Správní řád v ustanovení § 14 odst. 1 říká: "Každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit." Odst. 3 pak stanoví: "Úřední osoba, která se dozví o okolnostech nasvědčujících, že je vyloučena, je povinna o nich bezodkladně uvědomit svého představeného. Do doby, než představený posoudí, zda je úřední osoba vyloučena, a provede potřebné úkony, může tato osoba provádět jen takové úkony, které nesnesou odkladu." V uvedeném případě nelze mít pochyb o tom, že ústřední školní inspektorka byla s ohledem na předmět řízení (informaci o celkové výši jejího hrubého platu, čistého platu, nenárokových složek platu a vyplacených odměn) podjatá, neboť ovlivnila výsledek řízení (neposkytnutí požadované informace). Byla tak vyloučena ze všech úkonů v řízení, které se vztahovaly k bodu č. 4 žádosti stěžovatele. Právní úprava však výslovně nepamatuje na situace, kdy je z věci vyloučen pro svou podjatost vedoucí pracovník povinného subjektu (organizační složky státu) a z povahy případu není jiného (tj. podřízeného) pracovníka, který by byl oprávněn informaci poskytnout. Měl by se tak uplatnit § 14 odst. 4 InfZ: "Nelze-li určit nikoho jiného, bezodkladně o tom uvědomí nadřízený správní orgán a spolu s tím mu předá spis." Nadřízený správní orgán by pak měl postupovat v souladu s § 131 odst. 4 správního řádu: "Nadřízený správní orgán usnesením pověří k projednání a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém správním obvodu, jestliže podřízený správní orgán není z důvodu vyloučení všech úředních osob (§ 14) tohoto orgánu nebo členů orgánu, který rozhoduje ve sboru, způsobilý věc projednat a rozhodnout; v tomto případě nadřízený správní orgán pověří správní orgán, jehož správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu." Toto procesní pravidlo (povinná delegace místní příslušnosti u poskytování informací) je však ve struktuře MŠMT a ČŠI, dle mého názoru, neaplikovatelné.[23] V případě chybějící procesní právní úpravy je nutno postupovat podle základních zásad činnosti správních orgánů (§ 2 - § 8 správního řádu) a dotvořit procesní pravidlo tak, aby byl naplněn smysl a účel InfZ. Plat ústřední školní inspektorky je určen zákonem (ZP) a nařízením vlády.[24] O nenárokových složkách platu (osobním ohodnocení a odměnách) rozhoduje nadřízený orgán, tj. MŠMT. InfZ zákon nevylučuje, aby jedna informace byla v držení u více povinných subjektů. Nadto MŠMT lze považovat za původce požadované informace (výše nenárokových složek platu přiznané konkrétnímu pracovníkovi). Proto nezbývá než uzavřít, že ústřední školní inspektorka měla s ohledem na svou podjatost informovat MŠMT o doručení žádosti o informaci a postoupit ji v příslušném bodu k vyřízení ústřednímu správnímu orgánu. O případném odvolání proti rozhodnutí o odmítnutí informace by rozhodoval přímo ministr školství. C. 4 - Hmotněprávní pochybení - neposkytnutí informace Připomínám, že ČŠI poskytla dne 29. července 2011 informaci o platové třídě (15.) a tarifním stupni (12.) ústřední školní inspektorky. Ve vyřízení stížnosti ze dne 8. srpna 2011 poskytla žadateli informaci o celkové výši hrubého platu ústřední školní inspektorky za rok 2010, která činila 752.286,- Kč. Jádrem mého šetření je tudíž (ne)poskytnutí informace o celkové výši čistého platu, nenárokových složek platu a vyplacených odměn ústřední školní inspektorky. Na tomto místě bych se plně odkázala na účinnou právní úpravu a judikaturu, která byla již několikrát citována zejména v části B této zprávy. Dále si dovoluji připomenout, že gestoři platné právní úpravy (tj. Ministerstvo vnitra a ÚOOÚ) vydaly v září 2011 "Metodické doporučení Ministerstva vnitra a Úřadu pro ochranu osobních údajů k poskytování informací o platech pracovníků povinných subjektů podle zákona o svobodném přístupu k informacím."[25] Obsah metodického doporučení není právně závazný, nicméně poskytuje návod na postup v případech, kdy je očekáván jednoznačný zájem na kontrole veřejné moci a za ni odpovědných pracovníků, přičemž klade důraz na rovnováhu obou základních práv a jejich vyvažování pomocí principu proporcionality. Tato metodika dělí veřejné zaměstnance do třech kategorií, a to analogicky podle zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o střetu zájmů"). Veřejné funkcionáře s klíčovou odpovědností a rozsáhlou řídící a rozhodovací pravomocí. Údaje o jejich příjmech mohou být bez zásadních omezení poskytovány a následně předmětem kontroly a veřejné diskuse (analogicky k § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů). Další vysoce postavené úředníky vybavené podstatným oprávněním nebo vlivem ve spojitosti s nakládáním s veřejnými prostředky (analogicky § 2 odst. 2 zákona o střetu zájmů, ve spojení s odst. 3 cit. ustanovení), v jejichž případě je potřebné provádět test proporcionality. Nižší úředníky, u nichž není vůbec dán zákonný důvod poskytovat údaje bez jejich souhlasu, neboť ke kontrole veřejných procesů, na nichž se tito úředníci podílejí, v zásadě postačí souhrnné informace (vč. souhrnu částek vynaložených na odměňování) a nikoliv osobní údaje. Proto jsem se na prvním místě zabývala postavením ústřední školní inspektorky ve státní správě a zjišťovala jsem, proč by poskytnutí informace o nenárokových složkách jejího platu bylo potřebné ke kontrole hospodaření veřejné správy. ČŠI je správní úřad s celostátní působností, který je organizační složkou státu a účetní jednotkou (§ 173 odst. 1 školského zákona). Ústřední školní inspektorka je tedy "vedoucí organizační složky státu, která je správním úřadem" (§ 2 odst. 2 písm. d/ zákona o střetu zájmů). Ústřední školní inspektorka z pozice vedoucí úřadu ovlivňuje oblast vzdělávání v ČR především prostřednictvím kontrolní a hodnotící činnosti ČŠI, a to tak, aby zákonem stanovenou činností pomohla MŠMT při plnění jeho zákonných úkolů (především odpovědnost za stav, koncepci a rozvoj vzdělávací soustavy České republiky podle ustanovení § 169 odst. 1 školského zákona). Ústřední školní inspektorka je osoba vybavená podstatným oprávněním nebo vlivem ve spojitosti s nakládáním s veřejnými prostředky (viz kategorie b/). Tento závěr dovozuji z faktických důkazů (listin), které jsou veřejnosti dostupné na internetových stránkách ČŠI v sekci Veřejné zakázky.[26] Samotný zákon o střetu zájmů zmiňuje v § 2 odst. 3 písm. c) osoby, které v rámci výkonu své činnosti rozhodují ve správním řízení, vyjma blokového řízení. Ústřední školní inspektorka zásadně nerozhoduje ve správním řízení o právech a povinnostech (např. ukládáním pokut), vyjma případů, kdy si konkrétní správní řízení z krajského inspektorátu ČŠI atrahuje (např. podle § 80 odst. 4 písm. b/ správního řádu). Rozhoduje ale např. o námitkách proti kontrolním zjištěním ze státní kontroly nebo veřejnosprávní kontroly.[27] V případě takových zaměstnanců sice nemohou povinné subjekty bez zásadních omezení poskytovat údaje o výši jejich platu, ale pro provedení testu proporcionality, kdy se zveřejnění platu této osoby vyjeví jako potřebné ke kontrole veřejné správy, informace zveřejněna být musí. V situaci, kdy proti sobě stojí dvě ústavou chráněná lidská práva, přičemž se ani v jednom případě nejedná o právo absolutní, a přiznáním ochrany jednoho práva dojde bez dalšího k omezení možnosti ochrany druhého práva, je nezbytné vyjít především z testu proporcionality. Právě test proporcionality představuje zásadní metodu při řešení obdobných kolizí základních práv a svobod zakotvených v Listině. Jak judikoval Ústavní soud, například ve svém nálezu Pl. ÚS 4/94, spočívá vzájemné poměřování ve vzájemné kolizi stojících základních práv a svobod v následujících kritériích: 1. kritérium vhodnosti, tj. "odpověď na otázku, zdali institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva)" 2. kritérium potřebnosti, tj. "porovnávání legislativního prostředku, omezujícího základní právo s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod" 3. kritérium poměřování, tj. "porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv" Ad 1 Zvážením kritéria vhodnosti lze dojít k závěru, že poskytnutím požadovaných informací týkajících se celkové výše platu včetně všech jeho vyplacených součástí lze docílit zamýšleného cíle, tedy kontroly veřejnosti nad hospodařením s veřejnými prostředky. Tyto veřejné prostředky mají být využívány řádným, šetrným a účinným způsobem, zároveň jejich hospodaření musí odpovídat požadavku transparentnosti, jenž má zprůhlednit jednání ze strany státu, a to právě především jednání veřejných institucí a orgánů, neboť právě tyto zacházejí se svěřenými prostředky z veřejných rozpočtů. Princip transparentnosti vyjadřuje, že postupy při rozhodování o veřejných záležitostech jsou srozumitelné, otevřené, rozhodnutí jsou odůvodněna, a konečně informace, na nichž jsou rozhodnutí založena, jsou v nejširší možné míře dostupné veřejnosti. Je nezbytné kontrolovat, kde, u koho a v jaké výši veřejné prostředky končí a zda nedochází k jejich zneužívání, a právě zde převažuje veřejný zájem nad soukromým zájmem úředníků. Naplnění účelu je spatřováno nejen v poskytnutí informace o výši platu a jeho všech dalších složek, spočívající především v udělených mimořádných odměnách či osobním příplatku, ale také ve zdůvodnění udělení těchto odměn, vymezení účelu a poskytnutí podmínek pro možnost získání těchto nadstandardních složek platu. Shoduji se s MŠMT, že prosté poskytnutí údaje výše odměny může být samo o sobě nevypovídající a zkreslující. Proto mám za to, že povinný subjekt je oprávněn poskytnout žadateli také další informace, které nejsou přímo předmětem žádosti. Musí však jít o takové informace, které by byl povinen poskytnout, jestliže by jej o ně podle InfZ někdo požádal a zároveň musí jít o takové informace, které s informacemi poskytnutými na základě žádosti bezprostředně souvisí a bez nichž by poskytnuté informace byly neúplné, zkreslené, mohly by vyvolat omyl nebo by jiným způsobem nebyly způsobilé naplnit smysl a účel InfZ. Poskytuje-li povinný subjekt informaci o příjemci veřejných prostředků (zaměstnanci veřejné správy) dle ustanovení § 8b InfZ (§ 5 odst. 2 písm. a/ ZOOÚ), měl by za účelem zachování vypovídající hodnoty informace sdělit také údaje o jeho veřejné anebo úřední činnosti (§ 5 odst. 2 písm. f/ ZOOÚ). K údajům o úřední činnosti patří nepochybně i nadstandardní úkoly a činnosti, které zaměstnanec realizoval v působnosti povinného subjektu a jejichž způsob provedení, náročnost či dopady do správní praxe vedly zaměstnavatele k tomu, že přiznal konkrétnímu zaměstnanci nenárokové složky platu (osobní příplatek, mimořádné odměny). Tímto dává povinný subjekt jasný signál veřejnosti o tom, které úřední činnosti a výkony v rámci své působnosti považuje za hodné zvláštního ohodnocení (jak z pohledu kontinuity a kvantity, tak zejména kvality). Uvedené čerpání veřejných prostředků pak může být podrobeno náležité debatě a případné kritice ze strany veřejnosti, neboť na rozdíl od fixních složek platu, není odměňování v zákoně ani prováděcím předpisu podrobněji upraveno, a podléhá tak širokému (a obtížně kontrolovanému) uvážení. Zveřejňování nenárokových složek platu včetně odůvodnění jejich poskytnutí je u vybrané kategorie zaměstnanců v souladu s požadavkem na transparentnější fungování veřejné správy. Je tedy žádoucí poskytovat takto vymezenou kompletní informaci (konkrétní částku i důvod jejího přiznání), neboť v opačném případě by skutečně nebylo možné posoudit, zda-li je nakládání s veřejnými prostředky efektivní. Nelze bez dalšího argumentovat, tak jako to udělalo ve svém rozhodnutí MŠMT, že poskytnutí těchto informací bude vést k vymizení motivační funkce odměňovaného pracovníka. Z principu nelze spravedlivě požadovat po pracovníkovi nutnost obhajovat jeho finanční ohodnocení, poněvadž tato povinnost leží na jeho zaměstnavateli, který mu odměnu udělil a zároveň v souladu se zásadami transparentnosti poskytování veřejných prostředků by měl i řádně odůvodnit její objektivní zhodnocení. Ad 2 Zvážíme-li kritérium potřebnosti, spočívající v porovnávání legislativního prostředku, omezujícího základní právo, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, je nutno konstatovat, že v současné době v právním řádu nenacházím žádný jiný dostupný legislativní prostředek, kterým by bylo možno dospět k požadovanému cíli, tedy kontroly veřejnosti nad hospodařením s veřejnými prostředky, jež jsou použity na platy zaměstnanců státní správy Ad 3 Z hlediska třetího kritéria, tedy poměřování a porovnávání závažnosti práv, je třeba v prvé řadě zmínit, že tato základní práva, tedy právo na informace a právo na ochranu soukromí, jsou prima facie rovnocenná. Ústavní soud ve svém nálezu Pl. ÚS 4/94 konstatoval, že "porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv (po splnění podmínky vhodnosti a potřebnosti) spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů. Empirickým argumentem lze chápat faktickou závažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitého základního práva. Systémový argument znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního práva či svobody v systému základních práv a svobod. Kontextovým argumentem lze rozumět další negativní dopady omezení jednoho základního práva v důsledku upřednostnění jiného. Hodnotový argument představuje zvažování pozitiv v kolizi stojících základních práv vzhledem k akceptované hierarchii hodnot." Zvažujeme-li empirický argument, poměřujeme míru závažnosti nemožnosti kontroly veřejnosti nad hospodařením s veřejnými prostředky s faktickým zveřejněním platových příjmů určité skupiny obyvatelstva. Systémovým argumentem se zvažuje zařazení dotčených práv v systému základních práv a svobod. V Listině základních práv a svobod je sice právo na ochranu soukromí zařazeno mezi základní lidská práva a svobody, zatímco právo na informace mezi práva politická, avšak z tohoto hlediska nelze dojít k závěru, že právo na ochranu soukromí požívá vyšší ochrany než právo na informace, neboť v Listině není stanovená žádná hierarchizace práv, a tedy z podstaty a smyslu Listiny všechna práva jsou si rovnocenná. Stejný názor sdílí i Ústavní soud Slovenské republiky, který se ve svém nálezu Pl. ÚS 1/09-34 vyjádřil v tom smyslu, že dělení vycházející ze systematiky ústavního textu a názvů jednotlivých oddílů nepochybně odráží charakter uvedených základních práv, což však nic nemění na tom, že samotné zařazení základních práv v textu druhé hlavy ústavy není možné považovat za výraz jejich vzájemné hierarchie. Už vůbec není možné připustit dělení na základní lidská práva a (pouze) politická práva z hlediska jejich vzájemného hierarchického vztahu, protože obě skupiny těchto práv stejným způsobem zaručují demokratický a právní charakter státu. Obdobně se vyjádřil Ústavní soud Slovenské republiky i v nálezu Pl. ÚS 22/06, ve kterém vyslovil názor, že základní práva a svobody jsou si navzájem rovnocenné. Koncepce materiálního právního státu vylučuje vytvoření "hierarchie" základních práv a svobod, ve které by se jednomu základnímu právu nebo svobodě přiznával větší význam, než jaký má jiné základní právo nebo svoboda. Základní práva a svobody se mohou dostat do konfliktu, a také se do konfliktu dostávají, ale každý takovýto konflikt je třeba řešit pomocí zásady spravedlivé rovnováhy. Z hlediska kontextového argumentu je třeba přisvědčit právu na informace, neboť jeho omezením by došlo k neprůhlednosti systému hospodaření s veřejnými prostředky, neexistovala by možnost kontroly veřejnosti nad jejich přerozdělováním, požadavek transparentnosti by se stal prázdnou deklarací. Zveřejnění platu spolu se všemi nenárokový složkami, zdůvodnění udělení těchto nenárokovým složek, vymezení účelu a poskytnutí podmínek pro jejich získání sice představuje zásah do soukromí jednotlivých pracovníků. Na druhou stranu se však jedná o zaměstnance veřejné či státní správy, jejichž plat je v základní rovině stanoven právním předpisem, který je všem dostupný. V této části zákon pracovníkům ani ochranu soukromí nepřiznává. Nenárokové složky platu pak představují pomyslnou hranici, kterou lze překročit v odůvodněných případech. Z hlediska hodnotového argumentu lze pak opět přisvědčit právu na informace, jak deklaroval i Slovenský ústavní soud ve výše uvedeném nálezu, neboť přístupem široké veřejnosti k informacím o výši platu, nenárokových složkách, zdůvodnění udělení těchto nenárokovým složek, vymezení účelu a poskytnutí podmínek pro jejich udělení pracovníkům placených z veřejných financí se vytváří prostor pro veřejnou kontrolu všech subjektů, jejichž příjmy jsou vyplácené z veřejných rozpočtů, a to ve vztahu jak k jejich zákonnosti, tak i účelnosti. Součástí nakládání s veřejnými prostředky jsou přitom i příjmy veřejných činitelů, které pocházejí z veřejných rozpočtů. Pokud jde o tyto příjmy, je třeba rozlišovat mezi platy, jejichž výši dovodíme přímo ze zákona, a odměnami, o kterých rozhodují sami veřejní činitelé. Právě ony odměny nechávají prostor veřejným funkcionářům, kteří o výši odměn rozhodují, aby zneužívali své postavení. Vzhledem k výše uvedenému je nutno konstatovat, že poskytnutí informace o konkrétní výši platu a jeho nenárokových složkách, jejich účelu, odůvodnění a podmínek k dosažení je způsobilé dosáhnout zamýšleného cíle, na druhé straně však způsobí zásah do soukromí jednotlivých pracovníků, avšak tento nelze z důvodů výše uvedených shledat a priori jako nepřiměřený. Dále je namístě upozornit na judikaturu Soudního dvora a zmínit rozsudek ve spojených věcech C-465/00, C-38/01 a C-139/01, jehož předmětem je otázka týkající se výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů, kdy Soudní dvůr odpověděl tak, že "čl. 6 odst. 1 písm. c) a čl. 7 písm. c) a e) směrnice 95/46 nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jakou je úprava dotčená ve věcech v původních řízeních, za předpokladu, že je prokázáno, že široké zveřejnění nejen výše ročních příjmů, pokud převyšují určitý strop, osob zaměstnaných subjekty, jež podléhají dohledu Rechnungshof, ale i jmen poživatelů těchto příjmů, je nezbytné a vhodné ve vztahu k cíli řádné správy veřejných prostředků sledovanému ústavodárcem, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu." Dále také Soudní dvůr připomenul, že "přísluší rovněž vnitrostátnímu soudu vyložit jakékoli ustanovení vnitrostátního práva, pokud je to možné, s přihlédnutím k textu a účelu použitelné směrnice pro dosažení výsledku v ní obsaženého." Na tomto místě je třeba zdůraznit, že těmito rozsudky argumentovalo i MŠMT ve svém rozhodnutí o odvolání ze dne 5. září 2011, avšak čistě účelově, kdy si vybralo pouze větu, ve které Soudní dvůr konstatoval, že je třeba bez dalšího mít za to, že shromažďování osobních údajů týkajících se profesionálních příjmů jednotlivce za účelem jejich sdělení třetím osobám spadá do působnosti čl. 8 Evropské úmluvy o lidských právech, která však zdaleka nereflektuje obsah a smysl celého rozsudku. Další aspekt, který bych v dané věci měla zdůraznit, je postavení veřejně činných osob. Musíme zvážit, do jaké míry a jestli vůbec převáží zájem na ochraně soukromí veřejného činitele nad právem na informace. Z rezoluce Parlamentního shromáždění RE č. 1165 ze dne 26. června 1998 vyplývá, že "osobnosti veřejného života jsou osoby, které mají veřejné funkce, anebo veřejné zdroje používají, a obecně řečeno všechny ty, které hrají roli ve veřejném životě, ať už v politice, ekonomice, umění, sociální oblasti, sportu nebo v jiné oblasti. Veřejně činné osoby (public figures) musí respektovat, že postavení, které zastávají ve společnosti, v mnoha případech z vlastní vůle, automaticky vyvolává tlak na jejich soukromí. Každá osoba vystupující na veřejnosti musí strpět zvýšenou kontrolu veřejnosti nad takovou činností. Osoby podílející se na výkonu veřejné moci musí počítat s vyšší mírou omezení jejich základního práva na soukromí. Výše příjmů, které jsou vypláceny z veřejných rozpočtů, přesahuje jejich soukromoprávní charakter a je tedy způsobilá být otázkou veřejného zájmu. V případech, jako je tento, by se povinné subjekty měly opírat o princip publicity, který znamená, že v právním řádu je určeno, které informace mají být kvůli své povaze skryty a všechny ostatní mají být tedy veřejné. Nevyplývá zde tedy otázka, proč má být konkrétní informace veřejná, ale proč má být ta která informace neveřejná. D - Závěr Ústřední školní inspektorka je vedoucí organizační složky státu, která je správním úřadem s celostátní působností. Zároveň je vybavená podstatným vlivem ve spojitosti s nakládáním s veřejnými prostředky. Při poskytování informací o jejím platu (včetně nenárokových složek) je tudíž nutné aplikovat test proporcionality. Omezení práva na ochranu soukromí a osobních údajů je u takto vysoce postaveného zaměstnance státní správy vhodné a potřebné, přičemž po vlastním poměření obou v kolizi stojících práv je nutné dát přednost právu na informace. Povinný subjekt je oprávněn poskytnout žadateli další informace, které nejsou přímo předmětem žádosti. Musí však jít o takové informace, které by byl povinen poskytnout, jestliže by o ně podle InfZ někdo požádal, a zároveň musí jít o takové informace, které s informacemi poskytnutými na základě žádosti bezprostředně souvisí a bez nichž by poskytnuté informace byly neúplné, zkreslené, mohly by vyvolat omyl nebo by jiným způsobem nebyly způsobilé naplnit smysl a účel InfZ. Poskytuje-li povinný subjekt informaci o příjemci veřejných prostředků (zaměstnanci veřejné správy) dle ustanovení § 8b InfZ (§ 5 odst. 2 písm. a/ ZOOÚ), měl by za účelem zachování vypovídající hodnoty informace sdělit také údaje o jeho veřejné anebo úřední činnosti (§ 5 odst. 2 písm. f/ ZOOÚ). K údajům o úřední činnosti patří nepochybně i nadstandardní úkoly a činnosti, které zaměstnanec realizoval v působnosti povinného subjektu a jejichž způsob provedení, náročnost či dopady do správní praxe vedly zaměstnavatele k tomu, že přiznal konkrétnímu zaměstnanci nenárokové složky platu (osobní příplatek, mimořádné odměny). Tímto dává povinný subjekt jasný signál veřejnosti o tom, které úřední činnosti a výkony v rámci své působnosti považuje za hodné zvláštního ohodnocení (jak z pohledu kontinuity a kvantity, tak zejména kvality). Uvedené čerpání veřejných prostředků pak může být podrobeno náležité debatě a případné kritice ze strany veřejnosti, neboť na rozdíl od fixních složek platu, není odměňování v zákoně ani prováděcím předpisu podrobněji upraveno, a podléhá tak širokému (a obtížně kontrolovanému) uvážení. Zveřejňování nenárokových složek platu včetně odůvodnění jejich poskytnutí je u vybrané kategorie zaměstnanců (§ 2 odst. 2 a 3 zákona o střetu zájmů) v souladu s požadavkem na transparentní fungování veřejné správy. Vzhledem k výše uvedeným informacím jsem dospěla k následujícím závěrům. Česká školní inspekce vedená ústřední školní inspektorkou Mgr. O.H. při vyřizování žádosti o informaci ze dne 12. července 2011, kterou podal pan R.S., Ph.D., pochybila, neboť: - neinformovala žadatele do 7 dnů od doručení žádosti o odložení žádosti v rozsahu informací požadovaných v bodě č. 5 žádosti, neboť požadované informace se nevztahují k působnosti ČŠI. Toto odložení měla ČŠI náležitě a přesvědčivě zdůvodnit (§ 14 odst. 5 písm. c/ InfZ) a poučit o možnosti podat proti takovému závěru stížnost dle ustanovení § 16a InfZ, - nepostoupila žádost o informaci v části bodu č. 4 nadřízenému orgánu MŠMT, třebaže ústřední školní inspektorka Mgr. O.H. měla takový zájem na výsledku řízení, pro nějž šlo pochybovat o její nepodjatosti ve smyslu ustanovení § 14 správního řádu. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy při rozhodování o odvolání žadatele ze dne 17. srpna 2011 pochybilo, protože: - zamítlo odvolání stěžovatele a napadené rozhodnutí ČŠI podle ustanovení § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu potvrdilo, ačkoliv mělo rozhodnutí pro jeho rozpor s hmotným a procesním právem zrušit a informace požadované v bodě č. 4 poskytnout. Zákon o veřejném ochránci práv stanoví, že zjistí-li ochránce šetřením porušení právních předpisů či jiná pochybení, vyzve úřad, aby se k jeho zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil. Vzhledem k důležitosti, kterou při výkonu svěřené agendy přikládám agendě svobodného přístupu k informacím a ochraně osobních údajů, budu po MŠMT a ČŠI požadovat vyjádření ke zprávě o šetření ve smyslu ustanovení § 18 zákona o veřejném ochránci práv. Ocením, pokud ministr školství a ústřední školní inspektorka navrhnou opatření, která by zhojila vzniklou nezákonnost. Zprávu obdrží rovněž stěžovatel. Dodávám, že tato zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou po vyjádření dotčených úřadů podkladem pro závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv ve věci. RNDr. Jitka S e i t l o v á v. r. zástupkyně veřejného ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem) Současný ministr školství Petr Fiala tyto argumenty vyslyšel, zamítává rozhodnutí svého předchůdce a České školní inspekce v přezkumu zrušil a nařídil poskytnutí požadované informace. Ústřední školní inspektorka je vedoucí organizační složky státu, která je správním úřadem s celostátní působností. Zároveň je vybavená podstatným vlivem ve spojitosti s nakládáním s veřejnými prostředky. Proto v jejím případě převáží právo na informace nad ochranou soukromí. [1] Viz ustanovení § 1 odst. 1 a 2 zákona o veřejném ochránci práv. [2] Ustanovení § 134 ZP zní: "Za úspěšné splnění mimořádného nebo zvlášť významného pracovního úkolu může zaměstnavatel poskytnout zaměstnanci odměnu." [3] Ustanovení § 14 odst. 5 písm. d) InfZ: "Povinný subjekt posoudí žádost a nerozhodne-li podle § 15, poskytne informaci v souladu se žádostí ve lhůtě nejpozději do 15 dnů ode dne přijetí žádosti nebo ode dne jejího doplnění; je-li zapotřebí licence podle § 14a, předloží v této lhůtě žadateli konečnou licenční nabídku." [4] Dle ustanovení § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu. [5] Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod vyhlášená ve sdělení federálního ministerstva zahraniční věcí č. 209/1992 Sb. [6] Viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Amann v. Švýcarsko, § 70. [7] Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. [8] Viz ustanovení § 1 odst. 1 ve spojení s ustanovením § 2 odst. 4 zákona o veřejném ochránci práv. [9] Ustanovení § 2 odst. 4 InfZ zní: "Povinnost poskytovat informace se netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací." [10] Zde se opírám o komentář Furek, A. - Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím - Komentář. Praha: Linde, 2010, str. 64 - 65. [11] Jedná se o vyjádření Mgr. Pickové ze dne 29. července 2011 (č.j.: ČŠIG-2054/11-G21). [12] Mám zde opět na mysli vyjádření Mgr. Pickové ze dne 29. července 2011 (č.j.: ČŠIG-2054/11-G21). [13] Jedná se ostatně o jediný případ odložení v zákoně o svobodném přístupu k informacím, o němž má být žadatel informován. [14] K tomu blíže Furek, A. - Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím - Komentář. Praha: Linde, 2010, str. 362 - 363. [15] Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky. [16] Ustanovení čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. [17] Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o podepsání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. [18] Ustanovení čl. 7 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. [19] Čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. [20] Čl. 36 odst. Listiny zní: "Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu." [21] K tomu blíže Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 740 - 741. [22] Tamtéž, str. 741. [23] Ustanovení § 7 odst. 3 zákona č. 2/1969 Sb.: "Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy je podřízena Česká školní inspekce." Ustanovení § 173 odst. 1 - 3 školského zákona: "Česká školní inspekce je správní úřad s celostátní působností, který je organizační složkou státu a účetní jednotkou. Česká školní inspekce je organizačně členěna na ústředí České školní inspekce se sídlem v Praze a inspektoráty České školní inspekce. V čele České školní inspekce je ústřední školní inspektor." [24] Nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů. [25] Dostupné na www.mvcr.cz/soubor/metodicke-doporuceni-infz-pdf.aspx. [26] Vycházela jsem přitom z výzev k předložení nabídek v souvislosti s veřejnou zakázkou a výsledků výzev k podání nabídek z roku 2011 (šetřené období rok 2011), pod nimiž je podepsána Mgr. O.H. [27] K tomu přehledně viz http://www.csicr.cz/getattachment/cz/O-nas/O-nas/Opravne-prostredky/Opravne-prostredky.pdf.