Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 14. února 2014 Sp. zn.: 5641/2013/VOP/MST Zpráva o šetření ve věci řízení o dodatečném povolení stavby, vedeného Městským úřadem v Říčanech, odborem životního prostředí A - Předmět šetření Dne 9. 9. 2013 se na veřejného ochránce práv obrátila paní M. S., bytem Říčany u Prahy, s podnětem vůči postupu Městského úřadu v Říčanech, odboru stavebního úřadu (dále jen "stavební úřad"). Stavební úřad vedl územní řízení o umístění stavby "vrtaná studna" na pozemku p. č. X[1], ve kterém byla účastnicí řízení i stěžovatelka. Stěžovatelka se domáhala nepovolení předmětné studny, která má způsobovat výrazný úbytek vody v její studni. Krajský úřad Středočeského kraje, odbor regionálního rozvoje (dále jen "krajský úřad"), k odvolání manžela stěžovatelky zrušil rozhodnutím ze dne 5. 11. 2012, č. j. 158464/2012/KUSK, předchozí rozhodnutí stavebního úřadu, kterým bylo umístění studny povoleno, a vrátil věc prvostupňovému orgánu k novému projednání. V následujícím řízení však již se stěžovatelkou nebylo jednáno jako s účastnicí řízení a víceméně náhodou se dozvěděla o vydání rozhodnutí, kterým byla studna znovu povolena. Na základě shromážděných podkladů jsem se rozhodl zahájit v dané věci šetření dle ustanovení § 14 zákona o veřejném ochránci práv.[2] Cílem šetření bylo prověřit, zda stavební úřad v řízení, následujícím po vrácení věci krajským úřadem, neporušil zákon, když se stěžovatelkou dále nejednal jako s účastnicí řízení o umístění studny. V rámci tohoto šetření jsem si dopisem ze dne 2. 10. 2013 vyžádal vyjádření stavebního úřadu, které bylo doručeno dne 24. 10. 2013. Z něj však vyšlo najevo, že stavební úřad po vrácení věci krajským úřadem žádné další rozhodnutí nevydával. Vrtaná studna na pozemku p. č. X totiž již byla zhotovena; byla proto posouzena jako nepovolená stavba a věc byla předána Městskému úřadu v Říčanech, odboru životního prostředí (dále jen "vodoprávní úřad"), který byl věcně příslušný k provedení řízení o odstranění a následně dodatečném povolení stavby. Protože ani tento úřad se stěžovatelkou nejednal jako s účastnicí řízení, rozhodl jsem se dne 5. 11. 2013 zahájit šetření i proti tomuto úřadu a vyžádat si jeho stanovisko. To mi bylo doručeno dne 7. 1. 2014. B - Skutková zjištění Z informací předložených stěžovatelkou a z vyjádření stavebního, vodoprávního a krajského úřadu vyšly najevo následující skutečnosti. Stěžovatelka je vlastnicí pozemku p. č. Y, jakož i studny na něm umístěné. Stěžovatelka tvrdí, že umístěním studny na sousedním pozemku p. č. X bude způsoben výrazný úbytek vody v její studni. Stavební úřad zahájil dne 6. 2. 2012 řízení o umístění stavby "vrtaná studna" na pozemku p. č. X, které bylo ukončeno rozhodnutím ze dne 14. 3. 2012, č. j. 11508/2012-MURI/OSÚ/00022. Proti tomuto rozhodnutí, jímž byla uvedená stavba umístěna, podal manžel stěžovatelky dne 2. 4. 2012 odvolání. Krajský úřad následně rozhodnutím ze dne 5. 11. 2012, č. j. 158464/2012/KUSK, územní rozhodnutí zrušil a věc vrátil stavebnímu úřadu k dalšímu projednání. V odůvodnění mj. uvedl, že stavební úřad v územním rozhodnutí nestanovil řádně okruh účastníků řízení. Z vyjádření krajského úřadu, doručeného Kanceláři veřejného ochránce práv dne 11. 11. 2013, však vyšlo najevo, že stavební úřad považoval za účastníky územního řízení mj. i vlastníky sousedního pozemku p. č. Y (stěžovatelku a jejího manžela) a vlastníky sousedního pozemku p. č. 1515/4 (na němž se také nachází studna). Krajský úřad ve svém vyjádření rovněž uvedl, že po posouzení podaného odvolání a spisového materiálu stavebního úřadu sám shledal vlastníky pozemků p. č. 1515/4 a 6 jako účastníky územního řízení podle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona[3]; výslovně je potom ve svém zrušujícím rozhodnutí označil za účastníky odvolacího řízení. Po vrácení věci stavebnímu úřadu vydal vodoprávní úřad závazné stanovisko ze dne 23. 5. 2013, č. j. 51528/2013-MURI/OVÚ/764, v němž uvedl, že předmětná studna je v současnosti již dokončená stavba, provedená bez stavebního povolení. Rozhodnutí o její další existenci v souladu s § 129 stavebního zákona je nyní v kompetenci vodoprávního úřadu. Po předání spisu stavebním úřadem vydal vodoprávní úřad rozhodnutí ze dne 14. 8. 1013, č. j. 63823/2013-MURI/OVÚ/764, kterým bylo povoleno nakládání s podzemními vodami a dodatečně povolena stavba "vrtané studny" na pozemku p. č. X. Účastníky řízení o dodatečném povolení stavby byli pouze vlastníci pozemku, na němž byla povolovaná studna umístěna. Vodoprávní úřad v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že podle ustanovení § 109 stavebního zákona je účastníkem stavebního řízení stavebník a vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno. Vzhledem ke skutečnosti, že dodatečně povolovaná studna je již hotová stavba, vlastníci sousedních pozemků touto stavbou nemohou být na svých právech nijak dotčeni. Proto je vodoprávní úřad do okruhu účastníků řízení nezahrnul. Ve svém vyjádření, doručeném Kanceláři veřejného ochránce práv dne 7. 1. 2014, pak vodoprávní úřad dále uvedl, že vlastníci sousedních pozemků do okruhu účastníků řízení zahrnuti nebyli, neboť stavba je již tři roky provedená a nejspíš byla i svým předchozím vlastníkem užívána. Prováděním stavby proto nemohlo být vlastnické právo vlastníků sousedních pozemků v době, kdy bylo vedeno řízení o dodatečném povolení stavby, přímo dotčeno. Z projektové dokumentace studny, vypracované RNDr. B. H. a Z. B. v srpnu 2010, vyšlo najevo, že studna je umístěna v málo prostupném prostředí, zhruba 4,5 metrů od místní veřejné příjezdové komunikace na pozemku p. č. X1. Rovněž z původního územního rozhodnutí ze dne 14. 3. 2012, č. j. 11508/2012-MURI/OSÚ/00022, vyšlo najevo, že vrtaná studna se nachází ve vzdálenosti 4,4, 6,8 a 7,8 metrů[4] od hranice s veřejnou pozemní komunikací. K řízení o dodatečném povolení stavby, vedenému vodoprávním úřadem, uplatnil stavební úřad své vyjádření ze dne 3. 6. 2013, č. j. 53143/2013-MURI/OSÚ/00022, v němž uvedl, že umístění dodatečně povolované studny a udělení výjimky z ustanovení § 24a odst. 2 písm. d) vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území[5] je v souladu se záměry územního plánování. Vodoprávní úřad se dále vyjádřil v tom smyslu, že není věcně příslušný k rozhodování o umisťování staveb ani k udělování výjimek z předepsaných vzdáleností studny od zdrojů možného znečištění, stanovených vyhláškou o obecných požadavcích na využívání území. Takovou výjimku schvaluje obecný stavební úřad na základě souhlasu osoby s odbornou způsobilostí v hydrogeologii. Rozhodnutí o dodatečném povolení stavby vydává vodoprávní úřad jako speciální stavební úřad, ale podkladem pro jeho rozhodnutí je vyjádření osoby s odbornou způsobilostí v hydrogeologii. C - Hodnocení věci zástupcem ochránce Šetřenou věc hodnotím následujícím způsobem. a) Udělení výjimky z § 24a odst. 2 písm. d) vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území Z mého šetření vyšlo najevo, že dodatečně povolovaná studna se nachází v málo prostupném prostředí ve vzdálenosti, která je v projektové dokumentaci uváděna jako 4,5 metru a v rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 14. 3. 2012, č. j. 11508/2012-MURI/OSÚ/00022, jako 4,4, 6,8 a 7,8 metrů od veřejné pozemní komunikace. Podle ustanovení § 24a odst. 2 písm. d) vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území je nejmenší vzdálenost studny od veřejné pozemní komunikace stanovena pro málo prostupné prostředí na 12 metrů. Podle § 169 odst. 1 stavebního zákona jsou orgány veřejné správy povinny při povolování staveb respektovat obecné požadavky na výstavbu, mj. tedy i obecné požadavky na využívání území. Proto umístění studny ve vzdálenosti menší než 12 metrů od veřejné pozemní komunikace nelze povolit, ledaže by postupem podle § 169 odst. 3 stavebního zákona[6] byla žadateli udělena z této odstupové vzdálenosti výjimka. Podle § 26 vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území je udělení výjimky z ustanovení § 24a odst. 2 vyhlášky možné. Její udělení však lze přiznat pouze správním rozhodnutím ve správním řízení, vedeném s náležitostmi podle správního řádu[7], tj. s určením účastníků řízení, možností vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, odvolat se proti němu atd. Tak to lze ostatně dovodit i z § 169 odst. 5 a 6 stavebního zákona, podle kterých se řízení o výjimce vede na základě žádosti, přičemž rozhodnutí lze vydat jen v dohodě nebo se souhlasem dotčeného orgánu státní správy. Tyto závěry přehledně shrnul Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí ze dne 29. 9. 2010, č. j. 1 As 77/2010-95, v němž uvedl, že: "(...) řízení o výjimce je samostatným řízením, v němž se podpůrně postupuje podle správního řádu; řízení se zahajuje na žádost a končí vydáním rozhodnutí o povolení, příp. nepovolení výjimky. Rozhodnutí o výjimce má povahu rozhodnutí o předběžné otázce pro následné rozhodnutí vydávané ve stavebním řízení (např. pro stavební povolení, dodatečné stavební povolení apod.). Není rovněž pochyb o tom, že rozhodnutí o výjimce je rozhodnutím v materiálním smyslu podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Rozhodnutí o výjimce je správním aktem se všemi náležitostmi správního rozhodnutí (...)" V posuzovaném případě byl k udělení výjimky z odstupových vzdáleností věcně příslušný stavební úřad. Ten však postupoval zcela v rozporu s citovanými ustanoveními právních předpisů a výše uvedeným názorem Nejvyššího správního soudu, když výjimku ze vzdálenosti podle § 24a odst. 2 písm. d) vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území udělil pouhým vyjádřením a nikoliv rozhodnutím. Za stavu, kdy si byl stavební úřad vědom nedodržení uvedeného ustanovení vyhlášky (vzdálenost studny od veřejné pozemní komunikace byla menší než 12 metrů), přičemž stavebníkovi nebyla z tohoto ustanovení udělena výjimka, zůstává záhadou, jak mohl v řízení o dodatečném povolení studny k jejímu umístění udělit kladné vyjádření podle § 15 odst. 2 stavebního zákona. Lze tedy shrnout, že vyjádřením stavebního úřadu ze dne 3. 6. 2013, č. j. 53143/2013-MURI/OSÚ/00022, podle kterého "udělení výjimky z ustanovení § 24a odst. 2 písm. d) vyhlášky č. 501/2006 Sb. je v souladu se záměry územního plánování v dotčeném území", v žádném případě nedošlo k udělení výjimky z odstupových vzdáleností dodatečně povolované studny. Vodoprávní úřad měl na tuto skutečnost reagovat tak, že poučí žadatele o nutnosti získat nejprve potřebnou výjimku; vzhledem k tomu, že takto nepostupoval, naopak stavbu přes rozpor s obecnými požadavky na využívání území a bez udělení výjimky povolil, nerespektoval požadavky na výstavbu, a v důsledku toho porušil ustanovení § 169 odst. 1 stavebního zákona. b) Účastenství v řízení o dodatečném povolení stavby Vodoprávní úřad v řízení o dodatečném povolení stavby nejednal se stěžovatelkou ani s jinými vlastníky sousedních pozemků jako s účastníky řízení, neboť stavba byla v té době již tři roky provedená, zhotovená a pravděpodobně i užívaná, proto prováděním stavby nemohli být vlastníci sousedních pozemků dotčeni na svých vlastnických právech. V době řízení a po vydání rozhodnutí o dodatečném povolení stavby už totiž k provádění stavby nedocházelo. Takový výklad ovšem, z následujících důvodů, nemůže obstát. Podle § 129 odst. 2 stavebního zákona lze řízení o dodatečném povolení stavby vést o stavbě, která je buď prováděna (stále pokračuje její zhotovování) anebo již je provedena (zhotovování bylo dokončeno) bez rozhodnutí, opatření nebo jiného úkonu vyžadovaného stavebním zákonem, nebo v rozporu s ním. Účastníky takového řízení jsou osoby podle § 109 stavebního zákona, mj. tedy i vlastníci sousedních pozemků nebo staveb na nich, mohou-li být jejich vlastnická práva prováděním stavby přímo dotčena. Smyslem řízení o dodatečném povolení stavby je umožnit stavebníkovi legalizovat stavbu, postavenou bez opatření vyžadovaného stavebním zákonem nebo postavenou v rozporu s takovým opatřením. Stavebník však v tomto řízení musí dodržet stejné podmínky, které jsou vyžadovány ke splnění i v řádném stavebním řízení. Takový závěr je jediný logický, neboť nelze připustit, aby stavebník, který postupoval v rozporu se zákonem a provedl nepovolenou stavbu, mohl získat potřebná povolení jednodušším způsobem než stavebník postupující řádně, v souladu se zákonem. Takový závěr ostatně vyplývá i z judikatury Nejvyššího správního soudu: "Není totiž možno připustit takový výklad zákona, který by stanovil mírnější kritéria pro dodatečné povolení stavby, resp. její změny, než jaká jsou kladena na řádné stavební povolení. Má-li norma určité požadavky na řádné rozhodnutí v situaci, kdy žadatel postupoval podle zákona, tím spíše je musí mít na rozhodnutí svou povahou mimořádné, kdy žadatel od počátku zákon nerespektoval (argumentum a minori ad maius). (...) Na počátku řízení (o dodatečném povolení stavby − pozn.) tedy nebyla žádost stavebníka o řádné stavební povolení, ale naopak porušení zákona. Účelem řízení je vlastně dodatečné zhojení závažné vady, kterou je prvotní vědomá ignorance zákona ze strany stavebníka, pod podmínkou, že dodatečně povolená stavba není v rozporu s veřejným zájmem, územně plánovací dokumentací ani s cíli a záměry územního plánování. Takový postup by se však v praxi rozhodně neměl stát pravidlem..."[8] Mohu konstatovat, že v řízení o dodatečném povolení stavby nelze zvýhodnit stavebníka nepovolené stavby oproti klasickému stavebnímu řízení, neboť to byl on, kdo způsobil protiprávní následek. Práva účastníků řízení o dodatečném povolení stavby nemohou být slabší než práva účastníků klasického stavebního řízení, především proto, že práva a oprávněné zájmy těchto účastníků mohla být dotčena protiprávním jednáním jiné osoby. Tento závěr platí tím spíše v situaci, kdy nepovolená stavba je již hotová a užívaná, a porušení předpisů je tak zcela zásadní. Vlastníci sousedních pozemků a staveb na nich, jejichž vlastnické právo bylo v minulosti prováděním nepovolené stavby přímo dotčeno, musí mít příležitost uplatnit v řízení o dodatečném povolení stavby své výhrady proti nepovolené stavbě, byť by se jednalo o stavbu dokončenou, jejímž prováděním již do vlastnického práva nemůže být zasaženo jednoduše z toho důvodu, že žádné provádění již následovat nebude. Jiné správní řízení (stavební a případně územní), v němž by mohlo dojít k uplatnění práv vlastníků stavbou dotčených pozemků, totiž nebylo a ani nebude vedeno. Je tedy zřejmé, že okruh účastníků řízení o dodatečném povolení stavby provedené bez potřebného opatření správního orgánu musí být stejný jako v řádném stavebním a případně též územním řízení. Opačný výklad vede k absurdnímu závěru − pokud by stavebník postupoval v souladu se zákonem, dotčený vlastník by ve stavebním řízení mohl uplatnit svá práva. Pokud by naopak stavebník postupoval v rozporu se zákonem a provedl (dokončil) takovou stavbu bez stavebního povolení, dotčený vlastník by v řízení o dodatečném povolení stavby svá práva uplatnit nemohl. Stavebníkova cesta k získání dodatečného stavebního povolení by tak v případě, že by porušil zákon, byla významně jednodušší. Vodoprávní úřad postupoval ve věci právě takovým způsobem, který podstatně zvýhodnil stavebníka nepovolené stavby, a naopak znevýhodnil potenciální účastníky řízení. Pokud by totiž stavebník postupoval v souladu se zákonem, musel by nejprve projít řádným územním a následně stavebním řízením. V obou těchto řízeních by dotčení vlastníci sousedních pozemků mohli uplatnit proti umístění a způsobu provedení stavby své námitky, muselo by jim být doručeno územní rozhodnutí a stavební povolení, proti nimž by se mohli bránit řádnými opravnými prostředky atd. Stavebník však provedl stavbu nepovoleně, čímž vyloučil možnost vést klasické územní a stavební řízení. V následujícím řízení o dodatečném povolení stavby potom vodoprávní úřad z uvedených důvodů vyloučil účastenství potenciálně dotčených vlastníků sousedních pozemků. Stavebníkovi se za tohoto stavu věci vlastně vyplatilo postupovat v rozporu se zákonem, neboť tím, že stavbu zhotovil bez územního rozhodnutí a stavebního povolení, vyloučil možnost vlastníků sousedních pozemků uplatnit ve správním řízení jejich práva. Z těchto důvodů se domnívám, že vodoprávní úřad při stanovení okruhu účastníků řízení o dodatečném povolení stavby nepostupoval v souladu se stavebním zákonem. Pokud bych uznal argumentaci vodoprávního úřadu, byli by stavebníci motivováni jednat spíše protizákonným způsobem, neboť při dodatečném povolování dokončené stavby by rozhodující správní orgán mohl vyloučit účastenství vlastníků stavbou dotčených pozemků a odpadla by tím povinnost vypořádat jejich námitky, což nelze hodnotit jinak než jako usnadnění cesty k legalizaci stavby. Nad rámec uvedeného si dovolím upozornit na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2012, č. j. 9 As 78/2011-69, podle nějž: "Na základě těchto úvah zdejší soud dospěl k závěru, že účastenství dle § 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona v řízení o stavebním povolení k vodním dílům může být založeno tím, že navrhovaná stavba může ovlivnit množství nebo kvalitu vody ve studni souseda." A dále: "Nejvyšší správní soud přitom zastává názor, že v mnoha případech je myslitelné, že konkrétní způsob, jakým má být prováděna navrhovaná stavba studny, může mít vliv na množství či kvalitu vody ve studni souseda. To samé platí i ve vztahu ke konkrétnímu navrhovanému provedení stavby studny dle její projektové dokumentace. Stavební řízení je přitom určeno k vypořádání námitek proti projektové dokumentaci či způsobu provádění stavby. Tím, že bude založeno účastenství vlastníka studny na sousedním pozemku v řízení o povolení studny na sousedním pozemku, bude zajištěna ochrana jeho vlastnických práv k jeho studni." Stěžovatelka sama tvrdí, že umístěním studny na sousedním pozemku dochází k významnému úbytku vody z její studny. Nutno dodat, že stavební úřad v původním územním řízení o umístění studny na pozemku p. č. X, ukončeném rozhodnutím ze dne 14. 3. 2012, č. j. 11508/2012-MURI/OSÚ/00022, dospěl k závěru, že stěžovatelka i vlastníci sousední studny na pozemku p. č. 1515/4 jsou účastníky správního řízení. Bude-li se tedy vodoprávní úřad znovu zabývat posouzením okruhu účastníků v řízení o dodatečném povolení studny (např. bude-li jeho rozhodnutí ze dne 14. 8. 1013, č. j. 63823/2013-MURI/OVÚ/764, zrušeno v přezkumném řízení), měl by výše uvedené skutečnosti vzít ve vztahu k vlastníkům sousedních studní v potaz a zvážit, zda je podle § 109 písm. e) stavebního zákona určí jako účastníky tohoto řízení. D - Závěry I. Při stanovení okruhu účastníků řízení o dodatečném povolení stavby provedené bez územního rozhodnutí a stavebního povolení musí obecné i speciální stavební úřady zohlednit práva osob, které by byly účastníky řádného územního a stavebního řízení. Opačný postup by byl nepřípustným zvýhodněním vlastníka nebo stavebníka černé stavby. II. Okruh účastníků řízení o dodatečném povolení stavby nelze zúžit z důvodu, že je stavba dokončena a jejím prováděním již nemůže být přímo zasaženo do vlastnického práva vlastníků sousedních nemovitostí; postačuje možnost, že do tohoto vlastnického práva bude přímo zasaženo existencí stavby. Na základě výše popsaných zjištění a úvah jsem ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv dospěl k přesvědčení, že se odbor životního prostředí a odbor stavebního úřadu Městského úřadu v Říčanech dopustily těchto pochybení: vodoprávní úřad - nesprávně posoudil účastenství v řízení o dodatečném povolení stavby, - nerespektoval obecné požadavky na využívání území; stavební úřad - vydal kladné vyjádření k umístění dodatečně povolované studny podle § 15 odst. 2 stavebního zákona, a to přes nedodržení odstupových vzdáleností určených ustanovením § 24a odst. 2 písm. d) vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území. Zprávu o šetření zasílám starostovi města Říčany a žádám, aby se v zákonné lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřil ke zjištěným pochybením a informoval mě o přijatých opatřeních k nápravě. Zpráva shrnuje mé dosavadní poznatky, které mohou být podkladem pro mé závěrečné stanovisko. Zprávu o šetření dále zasílám řediteli Krajského úřadu Středočeského kraje Ing. Zdeňku Štětinovi jako podnět k provedení přezkumného řízení podle ustanovení § 94 a násl. správního řádu, neboť se domnívám, že rozhodnutí odboru životního prostředí Městského úřadu v Říčanech ze dne 14. 8. 1013, č. j. 63823/2013-MURI/OVÚ/764, je v rozporu s právními předpisy. Zprávu zasílám rovněž stěžovatelce. JUDr. Stanislav Křeček zástupce veřejného ochránce práv [1] Všechny zde uváděné pozemky se nacházejí v k. ú. Říčany u Prahy. [2] Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [3] Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. [4] Jedná se o údaje z výroku I., kterým byla stavba umístěna, a z výroku III., kterým byla udělena výjimka z ustanovení § 24a odst. 2 písm. d) vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území. [5] Vyhláška č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů. [6] "O výjimce z obecných požadavků na využívání území při pořizování územního plánu a regulačního plánu rozhoduje příslušný pořizovatel. O výjimce z obecných požadavků na využívání území při stanovení požadavků na vymezování pozemků a umisťování staveb na nich rozhoduje stavební úřad příslušný rozhodnout ve věci." [7] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [8] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2007, č. j. 1 As 46/2006-75, stejně tak rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 4. 2013, č. j. 7 As 154/2012-26.