Text dokumentu

Veřejný ochránce práv JUDr. Pavel Varvařovský V Brně dne 9. března 2011 Sp. zn.: 658/2011/VOP/PKK Vaše sp.zn.: Pl. ÚS 56/10 Ústavní soud ČR Joštova 8 660 83 Brno Navrhovatel: Ministerstvo vnitra Účastník řízení:město Františkovy lázně, se sídlem Nádražní 208/5, 351 01 Františkovy Lázně Věc: Návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně č. 1/2010, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti omezení hazardu Vyjádření k návrhu dle ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu I. V souladu se svým vyrozuměním o vstupu do řízení ze dne 7. února 2011 zasílám níže své vyjádření k návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně č. 1/2010, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti omezení hazardu (dále též "vyhláška č. 1/2010"). II. Návrh na spojení řízení z důvodu vhodnosti Vzhledem k tomu, že řízení o vyhlášce č. 1/2010 vedené u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 56/10 úzce skutkově souvisí s jiným řízením (řízení o návrhu Ministerstva vnitra na zrušení ustanovení čl. I a ustanovení čl. II odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Chrastava č. 5/2009, o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány interaktivní videoloterijní terminály, vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 29/10), navrhuji z důvodu vhodnosti obě řízení spojit do řízení jednoho (§ 112 odst. 1 občanského soudního řádu). Z hlediska právního hodnocení navíc výsledek řízení o obecně závazné vyhlášce č. 1/2010, které bylo zahájeno později, do značné míry ovlivňuje výsledek řízení v případě obecně závazné vyhlášky města Chrastava č. 5/2009 (viz níže). III. a) Oprávnění obce regulovat úředně povolené činnosti dle ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích Dle mého názoru obec má oprávnění regulovat ty činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku. V této souvislosti může stanovit, že tyto činnosti mohou být vykonávány pouze v určitých místech a časech, přičemž tyto podmínky stanoví obec obecně závaznou vyhláškou. Na některých veřejných prostranstvích je obec oprávněna určité činnosti zcela zakázat (§ 10 písm. a) zákona o obcích [zákon č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů]). Mezi takové činnosti mohou patřit jak činnosti, které nejsou úředně povoleny, tak činnosti úředně povolené. Pokud tedy je výkon určité činnosti (například provozování živnosti či provozování výherních hracích přístrojů) v podmínkách konkrétní obce v rozporu s místními záležitostmi veřejného pořádku, je obec oprávněna takovou činnost regulovat. Je potom lhostejné, zda se jedná o provozování výherních hracích přístrojů nebo o jiný druh loterie, jak jsou definovány v ustanovení § 2 zákona o loteriích. Normotvorná kompetence obcí ve vztahu k úředně povoleným činnostem má samozřejmě své meze, které vyplývají z toho, že obec nesmí svou pravomoc zneužít (viz níže). Z hlediska řešení vztahu ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích (zákon č. 202/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů) a ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích, je třeba dle mého soudu vyjít z principu lex posterior derogat priori. Ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích totiž bylo do zákona zakotveno novelou č. 149/1998 Sb., která byla přijata ještě před účinností nového zákona o obcích, a zřejmě reagovalo na tehdejší judikaturu Ústavního soudu. Účel obou ustanovení je v podstatě stejný (ochrana veřejného pořádku a dobrých mravů v obci) s tím, že zde existuje rozdíl pouze v tom, že dle ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích lze provozování výherních hracích přístrojů na některých veřejně přístupných místech zcela zakázat, zatímco dle ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích lze zakázat určité činnosti pouze na veřejných prostranstvích. Na jednu stranu tak obec může dle platného znění zákona o obcích regulovat provozování i jiných typů loterií (činností), než pouze výherních hracích přístrojů, na stranu druhou je co úplného zákazu omezena pouze na veřejná prostranství v obci. Domnívám se, že názor, který v návrhu prezentuje Ministerstvo vnitra a který se opírá o úzkou definici pojmu výherní hrací přístroj (§ 2 písm. e) a § 17 zákona o loteriích), může vést k absurdním důsledkům. Dle tohoto názoru totiž obec může přistoupit (§ 50 odst. 4 loterijního zákona) pouze k omezení provozování "výherních hracích přístrojů", avšak pokud namísto nich "nastoupí" prakticky stejná nebo obdobná technická zařízení s podstatně problematičtějším dopadem (zde se jedná mj. o to, že Ministerstvo financí při vydávání povolení dle ustanovení § 50 odst. 3 zákona o loteriích porušilo pravidla pro povolování provozování daného typu zařízení - nejvyšší sázka na jednu hru, nejvyšší hodinová prohra, časová platnost povolení atd.), obec již svou normotvornou kompetenci využít nemůže. Takovou argumentaci považuji za nesprávnou a odporující účelu ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích (účelem bylo zakotvit generální klauzuli, která obcím dává široký prostor pro regulaci místních záležitostí veřejného pořádku). K otázce normotvorné kompetence a eventuálního jednání ultra vires tedy zastávám zcela opačný názor, než navrhovatel. Bez ohledu na to, zda budeme složitě řešit, zda interaktivní videoloterijní terminály spadají pod definici výherních hracích přístrojů, lze konstatovat, že prostřednictvím § 10 písm. a) zákona o obcích je obec oprávněna regulovat úředně povolenou činnost, která koliduje s místními záležitostmi veřejného pořádku. III.b) Další hodnocení napadené vyhlášky z hlediska testu čtyř kroků Ve vztahu k regulaci úředně povolených činností bude obecně hrát důležitou otázku posouzení, zda obec svou pravomoc a působnost nezneužila. Jestliže by například obec zakázala na svém území loterii typu "Sportka" či "Šťastných deset", mohlo by se jednat o zneužití pravomoci. V případě interaktivních videoloterijních terminálů, které plní prakticky zcela stejnou funkci jako výherní hrací přístroje, nicméně o zneužití nelze hovořit. Obec zde využila svého legitimního oprávnění k regulaci činností, které fakticky ohrožují veřejný pořádek v obci více než provozování výherních hracích přístrojů. O tom svědčí mj. i řada hlášení Policie České republiky, která se nachází ve spise Ústavního soudu a s nimiž jsem se měl možnost seznámit. Z těchto důvodů je, dle mého názoru, naplněn také požadavek rozumnosti přijaté úpravy. Rozumná mi napadená vyhláška připadá o to více, že zde obec nereguluje nějaký abstraktní jev, ale reaguje na konkrétní problémy, které se v souvislosti s "výherními přístroji" objevují. III.c) Otázka střetu mezi obecně závaznou vyhláškou a udělenými povoleními (čl. 3 vyhlášky č. 1/2010) Ve svém vyjádření k obecně závazné vyhlášce města Chrastavy č. 5/2009 jsem uvedl, že obec není oprávněna v obecně závazné vyhlášce napravovat vady individuálních správních aktů, které vydalo Ministerstvo financí. Zde pro úplnost podotýkám, že Ministerstvo financí postupovalo u řady povolení protiprávně, neboť porušilo pravidla pro povolování pro nejvyšší sázku na jednu hru, nejvyšší hodinovou prohru, časovou platnost povolení atd. Přestože zákon o loteriích ukládá ministerstvu v ustanovení § 50 odst. 3 při vydávání povolení povinnost přiměřeně aplikovat ustanovení části první až čtvrté zákona, ministerstvo tuto povinnost nerespektovalo. Vyjádření navrhovatele (str. 9 návrhu) o tom, že při vydávání povolení dle ustanovení § 50 odst. 3 "bylo garantováno dodržování veřejného pořádku" se nezakládá na pravdě. Z mých poznatků, které jsem získal v rámci vlastního šetření vedeného proti Ministerstvu financí, vyplývá pravý opak. Nicméně mám za to, že střet mezi právním aktem normativním a individuálním správním aktem, který je sice vadný, avšak požívá tzv. presumpce správnosti, by měl být řešen v jednotlivých sankčních řízeních (v této souvislosti je pravděpodobné, že z hlediska správního trestání představuje úřední povolení okolnost, která vylučuje protiprávnost). Této skutečnosti by si měly být orgány města Františkovy Lázně, které budou projednávat případné přestupky či jiné správní delikty, vědomy. Vady individuálních správních aktů je dále možné řešit s pomocí institutů, které zná správní řád a soudní řád správní. Zákon o loteriích navíc zná ustanovení § 43 odst. 1, které umožňuje "orgánu, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zrušit povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné" (jde o zakotvení principu clausula rebus sic stantibus). Jestliže tedy Ústavní soud dospěje k závěru, že obce jsou oprávněny regulovat dle ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích i provozování interaktivních videoloterijních terminálů, mělo by Ministerstvo financí jednoznačně zrušit ta povolení, která jsou vydána v rozporu s příslušnými obecně závaznými vyhláškami. V samotné dikci ustanovení čl. 3 obecně závazné vyhlášky č. 1/2010 problém nevidím, byť z jiných důvodů než navrhovatel (navrhovatel má za to, že by měla být zrušena celá vyhláška, neboť ustanovení čl. 3 a 4 bez zbývajících ustanovení neobstojí; v samotném textu těchto ustanovení navrhovatel problém nespatřuje). Dle mého názoru je čl. 3 napadené vyhlášky naopak velmi přínosný. Jednak konstatuje, že za nedodržování vyhlášky mohou být ukládány sankce (takové konstatování je logické, neboť znakem perfektních právních norem je mj. zakotvení právního postihu). Ustanovení čl. 3 však vnímám především jako jednoznačné vodítko, jak řešit konflikt mezi místní úpravou veřejného pořádku (normativním právním aktem) a uděleným úředním povolením (individuálním právním aktem). Tímto řešením je přesun kolize obou aktů jednak do oblasti sankčních řízení, jednak do řízení o nápravě vadných individuálních správních aktů těmi způsoby, které zná správní řád, soudní řád správní a zákon o loteriích. IV. Z uvedených důvodů navrhuji Ústavnímu soudu, aby návrh Ministerstva vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně č. 1/2010, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti omezení hazardu zamítl. JUDr. Pavel Varvařovský veřejný ochránce práv