Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 30. června 2008 Sp. zn.: 1239/2007/VOP/KČ Závěrečné stanovisko k postupu Krajského úřadu Plzeňského kraje, Městského úřadu Třemošná a Obecního úřadu Druztová ve věci omezování veřejného přístupu na cesty vedoucí do chatové osady u obce Druztová A - Rekapitulace šetření Již dříve jsem se v několika svých šetřeních zabýval situací v obci Druztová, kde pan Š. opakovaně umisťuje nejrůznější překážky na veřejně přístupné účelové komunikace vedoucí do chatové osady. Tyto komunikace leží zčásti na jeho pozemcích a pan Š. se domnívá, že jako vlastník má právo chatařům v užívání pozemních komunikací bránit. Ve skutečnosti je však jeho postup v rozporu se zákonem o pozemních komunikacích. Ve svém posledním šetření jsem se zabýval postupem příslušných úřadů při obnovování veřejného přístupu na uvedené pozemní komunikace, který pan Š. postupně omezil celou řadou překážek. Jednalo se o hromadu suti, bránu a dvojí oplocení (jedno komunikaci zužuje a druhé ji zcela přehrazuje). V průběhu šetření jsem požádal Krajský úřad Plzeňského kraje jako celek, aby věnoval tomuto případu zvýšenou pozornost a obecním úřadům v Třemošné a v Druztové poskytoval zvýšenou míru metodického vedení. Na základě výsledků svého šetření jsem přijal zprávu o šetření a příslušným úřadům i stěžovateli jsem její text zaslal již v loňském roce k vyjádření. Zásadní závěry citované zprávy byly tyto: 1) Přislíbená koordinace činnosti podřízených úřadů ze strany Krajského úřadu Plzeňského kraje (jako celku) se míjí účinkem. Upozornil jsem krajský úřad již v průběhu šetření, že je nezbytné vyjasnit si, který úřad je za řešení které věci odpovědný. Krajský úřad však odpověděl na toto téma vyhýbavě. Na základě výsledků svého šetření jsem pak byl nucen konstatovat, že nevyjasněný názor krajského úřadu na otázku kompetenčního konfliktu má devastující vliv na ochotu podřízených úřadů se věcí zabývat, resp. že celou věc řeší pouze Obecní úřad Druztová. Přitom, podle mého názoru, pokud veřejný přístup na pozemní komunikaci omezuje překážka, která má formu stavby ve smyslu stavebního zákona (např. plot), pak leží odpovědnost za řešení vzniklé situace primárně na stavebním úřadu (Městský úřad Třemošná). 2) Stavební úřad v Třemošné se vyhýbá meritornímu rozhodnutí ve věci staršího oplocení. Stavební úřad zastavil obě řízení týkající se staršího oplocení s odůvodněním, že oplocení podle zaměření nezasahuje mimo lesní pozemek pana Š. a že vzhledem k těžbě provedené na tomto pozemku bylo možné oplocení jako dočasné provést podle § 32 odst. 7 lesního zákona bez ohlášení stavebnímu úřadu. Ve své zprávě jsem tento právní názor vyvrátil. Uváděné ustanovení lesního zákona pouze stanovuje, že zatímco obecně je oplocení lesa zakázáno, v některých vymezených případech tento zákaz neplatí. V takových případech není lesní zákon pro vybudování oplocení překážkou. Neznamená to ale, že stavebník oplocení je zbaven povinností daných jinými právními předpisy, zejména stavebním zákonem. Nebylo tedy na místě řízení stavebního úřadu zastavovat. Krajský úřad jsem proto požádal o přezkoumání obou usnesení stavebního úřadu v Třemošné o zastavení řízení. 3) Obecní úřad Druztová se dopustil určitých procesních pochybení. Postup Obecního úřadu Druztová jsem celkově vyhodnotil jako aktivní a odpovědný. Pochybnosti jsem vyjádřil pouze u některých procesních otázek - ovšem s vědomím, že obecní úřad postupuje zcela v souladu s metodickým vedením a právními názory krajského úřadu. Přesto jsem obecnímu úřadu doporučil, aby ve svém dalším postupu respektoval v maximální možné míře zákon o státní kontrole, zejména aby seznamoval kontrolovanou osobu (toho, kdo podle zjištění při státním dozoru porušil své povinnosti podle zákona o pozemních komunikacích) s obsahem protokolu a umožňoval jí podat proti jeho obsahu námitky. Dále jsem obecnímu úřadu doporučil, aby při vydávání písemné výzvy k odstranění nedostatků zjištěných při výkonu státního dozoru postupoval podle správního řádu, a aby využíval formu písemného příkazu dle § 150 správního řádu. 4) Příslušníci Policie ČR, Obvodní oddělení Chrást, byli ve věci nečinní. Když silniční správní úřad přikročil k odstranění hromady suti na komunikaci vzhledem k tomu, že nebyla odstraněna na základě jeho písemné výzvy, pan Š. tomu zabránil tím, že příjezd k hromadě zablokoval svým osobním vozidlem. Přivolaní příslušníci Policie ČR z Obvodního oddělení Chrást nedokázali tuto situaci vyřešit, ačkoliv jim to umožňoval § 45 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů. B - Reakce na zprávu o šetření Krajský úřad Plzeňského kraje Na mou zprávu reagoval za krajský úřad zaměstnanec pověřený zastupováním ředitele. Vyjádření krajského úřadu (zřejmě v důsledku této skutečnosti) představovalo v podstatě jen kompilaci stanovisek jednotlivých odborů. Odbor regionálního rozvoje vyjádřil svůj názor, že původ dnešní vyhrocené situace je v neobratném postupu Pozemkového fondu ČR, který panu Š. vrátil nezastavěné pozemky, aniž by zohlednil, že na některých byly zřízeny veřejně přístupné účelové komunikace vedoucí k rekreačním chatám. Podle odboru regionálního rozvoje nelze očekávat, že tento problém vyřeší stavební úřad svými rozhodnutími o odstranění stavby a ukládáním pokut za přestupky proti stavebnímu zákonu. Dále odbor sdělil, že nemůže zasahovat do prvostupňových řízení podřízených orgánů, že nicméně přezkoumá na základě mého podnětu rozhodnutí stavebního úřadu Třemošná č.j. 2877/2007/StO a 3022/2007/StO. Nicméně uvedl, že trvá na názoru, že ochranné oplocení, které je povinen vlastník pozemku zřídit pro ochranu nově vysazeného lesa, nevyžaduje žádné povolení nebo opatření stavebního úřadu.[1] Tuto úvahu dále rozvinul odbor životního prostředí, který trvá na tom, že pozemky, které pan Š. oplotil, jsou pozemky určené k plnění funkcí lesa, které lze v rámci hospodaření v lesích oplocovat bez přivolení jakéhokoliv státního orgánu. Pokud jde o "přilehlou lesní cestu", jde podle názoru odboru o účelovou komunikaci, jejíž užívání je však omezeno ustanovením § 20 odst. 1 písm. g) lesního zákona, tedy zákonným zákazem jezdit a stát zde s motorovými vozidly. Uživatelům cesty doporučuje odbor postup podle občanského práva, tedy domáhat se např. vzniku věcného břemene. Odbor dopravy a silničního hospodářství se jako jediný vyjádřil k otázce celkového metodického vedení podřízených úřadů, ovšem pouze ze svého pohledu. Ohradil se totiž, že on svému podřízenému úřadu, Obecnímu úřadu Druztová, metodickou pomoc permanentně poskytuje. Souhlasí však se závěry ochránce v tom směru, že stavby plotů a bran by měl primárně řešit stavební úřad, nikoliv silniční správní úřad. Odbor na druhou stranu uvedl řadu důvodů, pro které nesouhlasí s názory ochránce v otázce aplikace zákona o státní kontrole při výkonu státního dozoru na komunikacích, zejména že vlastníka překážky nelze považovat za kontrolovanou osobu a neseznámení s protokolem, že není překážkou pro uložení pořádkové pokuty. Stejně tak uvedl odbor řadu důvodů pro svůj nesouhlas s aplikací správního řádu při vydávání písemné výzvy k nápravě nedostatků dozorem zjištěných, zejména pak fakt, že výzva je faktickým (neformalizovaným) úkonem a její adresát se v případě nesouhlasu s jejím obsahem může bránit žalobou podle § 82 soudního řádu správního. To ho však nezbavuje povinnosti výzvu pod hrozbou pořádkové pokuty splnit. Městský úřad Třemošná Městský úřad Třemošná se ke zprávě o šetření nevyjádřil. Obecní úřad Druztová Obecní úřad Druzotvá mě informoval o svém dalším postupu ve věci, zejména o vydaných výzvách k odstranění překážek, o vymáhání nákladů na provedené exekuce a o oznámených přestupcích. Uvedl, že metodického vedení se mu ze strany krajského úřadu dostává. Vyjádřil dále přesvědčení, že velkým problémem v celé této kauze je nečinnost přestupkové komise Městského úřadu Třemošná. Podal podrobný přehled celkem jedenácti přestupků postoupených přestupkové komisi v roce 2007, přičemž v žádném z nich nebyla Obecnímu úřadu Druztová podána zpráva o jejich řešení, a to navzdory opakovaným žádostem. Z telefonické komunikace s místostarostkou obce Druztová vyplynulo, že tato situace trvá i v průběhu letošního roku. Obecní úřad vznesl dotaz, zda a jak může zabránit tomu, aby pan Š. neustále znovu umísťoval pevné překážky na předmětné komunikace, ačkoliv již byl mnohokrát ze strany úřadu vyzván, aby je odstranil, a musí mu být tedy zřejmé, že jedná protiprávně. Obecní úřad Druztová mě dále seznámil s tím, že uvažuje o nařízení dočasné uzavírky předmětné účelové komunikace, neboť vzhledem k opakovanému umisťování překážek panem Š. na tuto komunikaci není schopen na ní zajistit bezpečnost provozu. Požádal mě o sdělení názoru k tomuto svému záměru. Policie ČR Ředitel Okresního ředitelství Policie ČR Plzeň-sever mě informoval, že projednal se zasahujícími policisty jejich pochybení a zajistil proškolení všech policistů z obvodního oddělení Chrást v otázce oprávnění nařídit odtah vozidla tvořícího překážku provozu na pozemní komunikaci. C - Stanovisko ochránce Především chci uvést, že za příkladnou považuji v tomto případě reakci Policie ČR a Obecního úřadu Druztová. Oba tyto úřady reagovaly věcně a přiměřeně na mou zprávu o šetření. Policie ČR přijala opatření k nápravě svého předchozího vadného postupu a Obecní úřad Druztová vyvíjí intenzivní snahu dosáhnout posunu ve věci obnovení veřejného přístupu na předmětné účelové komunikace. Totéž bohužel nemohu říci o Městském úřadu Třemošná a o Krajském úřadu Plzeňského kraje. Především musím uvést, že se nemohu spokojit s vyjádřením krajského úřadu skládajícím se ze stanovisek jednotlivých odborů, když právě neschopnost koordinovat práci podřízených úřadů spadajících pod odlišné rezorty je to, co jsem krajskému úřadu - jako celku, nikoliv jednotlivým odborům - ve své zprávě vytýkal. Oblast stavebních předpisů V tomto směru musím trvat na svém stanovisku, že za odstranění těch překážek na předmětných komunikacích, které mají charakter stavby, zodpovídá v prvé řadě stavební úřad. Silniční správní úřad zde má vystupovat po mém soudu jako dotčený orgán státní správy, který pouze vydává stanovisko k tomu, nakolik ta která stavba zasahuje do pozemní komunikace, popř. omezuje veřejný přístup či bezpečnost provozu na ní. Silniční správní úřad to samozřejmě nezbavuje povinnosti řešit případně pevné překážky podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. To platí zejména v situaci, kdy se z důvodu minulého pochybení na straně stavebního úřadu jedná o stavbu povolenou a toto povolení již není možné zrušit. Nicméně mám za to, že souběžné řešení téže věci - byť z různých důvodů - dvěma různými úřady je nežádoucí a je v rozporu se zásadou hospodárnosti výkonu státní správy. V případě nepovolených staveb je proto racionálnější, aby řízení vedl přednostně stavební úřad, byť souběžné řešení oběma příslušnými úřady nelze v odůvodněných případech zcela vyloučit. Protože stavební úřad v Třemošné podporován právním názorem odboru regionálního rozvoje krajského úřadu tuto věc řešit odmítá, nezbude, než abych se opakovaně vyjádřil k otázce oplocení lesa. Jde o otázku vzájemného vztahu lesního zákona, stavebního zákona a k zákona o pozemních komunikacích. Především je třeba si uvědomit, že v tom rozsahu, v jakém oplocení pana Š. zasahují do příjezdních cest k chatové osadě, se na ně zákon o lesích vůbec nevztahuje. Zpevněné lesní cesty zajišťující příjezd k nemovitostem totiž nejsou a nemohou být považovány za pozemky určené k plnění funkcí lesa. To vyplývá z § 3 odst. 1 písm. b) lesního zákona, které definuje, co jsou pozemky určené k plnění funkcí lesa (konkrétně ze slov "s výjimkou pozemků zastavěných a jejich příjezdních komunikací"). Na takovýchto příjezdních cestách k nemovitostem tedy neplatí automaticky zákaz vjezdu motorových vozidel obsažený v lesním zákoně, jak se mylně domnívá krajský úřad.[2] Pravidlo o příjezdních komunikacích je přitom potřeba vykládat s přihlédnutím ke skutečnosti, že pozemní komunikace se nemusejí nacházet na jednom pozemku, ale mohou procházet přes více pozemků s různými evidovanými způsoby využití nebo dokonce jen přes jejich části. Dokonce i v případě, že existuje v místě komunikace pozemek vedený v katastru nemovitostí jako "ostatní komunikace", ale pozemní komunikace je ve skutečnosti širší nebo má v terénu jiný průběh mimo tento pozemek, je třeba tento faktický stav respektovat (jestliže komunikace vznikla v souladu se zákonem o pozemních komunikacích). Na to jsem krajský úřad upozornil již ve své zprávě o šetření. Přinejmenším v rozsahu, v jakém zasahují do faktického průběhu příjezdních cest do chatové osady, jsou tedy oplocení postavená panem Š. nepochybně stavbami, které vyžadovaly ohlášení stavebnímu úřadu. Podle systematického výkladu lesního zákona a zákona o pozemních komunikacích se totiž tato část oplocení vůbec nenachází na pozemku určeném k plnění funkcí lesa, jakkoliv prochází přesně po hranici pozemku, který je jako lesní pozemek evidován v katastru nemovitostí. Katastr má však pouze evidenční charakter. Aby se oplocení celé nacházelo v lese, nepostačuje v tomto případě dodržet katastrální hranice lesních pozemků, ale stavebník by musel především respektovat faktickou hranici tělesa příjezdní komunikace do chatové osady, která po okraji pozemku, jinak pokrytého lesem, prochází. Odbor regionálního rozvoje krajského úřadu navzdory těmto skutečnostem odmítl přezkoumat obě rozhodnutí Městského úřadu Třemošná v roli stavebního úřadu o zastavení řízení ve věci oplocení zasahujícího do účelové komunikace. To musím vyhodnotit jako pochybení krajského úřadu.[3] Výše uvedená úvaha je pro posouzení celé věci rozhodná. Zbytek oplocení, který do faktického průběhu příjezdních komunikací nezasahuje, sice podle mého názoru také vyžadoval ohlášení stavebnímu úřadu, nicméně pro řešení této kauzy to není podstatné. Může to ovšem hrát roli v budoucí metodické činnosti krajského úřadu. Proto i v této otázce musím trvat na tom, aby krajský úřad přijal můj právní názor, neboť argumentaci odborů regionálního rozvoje a životního prostředí k tomu, že obecně ke stavbě oplocení na pozemku určeném k plnění funkcí lesa nebylo podle dřívějších předpisů třeba ani ohlášení, považuji za zcela nepřesvědčivou. Jsem naopak přesvědčen, že podle současných stavebních předpisů bude obdobně třeba pro takové oplocení získat územní rozhodnutí. Skutečnost, že jde o oplocení k ochraně lesa v rámci hospodaření v lesích, na této skutečnosti nic nemění. Znovu opakuji, že ustanovení § 32 odst. 7 lesního zákona má ten smysl, že ze zákonného zákazu oplocovat les se vyjímají případy, kdy se jedná o oplocení za účelem ochrany lesa a podobně. Nikde v lesním zákoně ani v předpisech stavebních však nelze najít oporu pro to, že by tím byly vyjmenované druhy oplocení zcela vyňaty z režimu stavebních předpisů.[4] I podle nového stavebního zákona tedy bude třeba k takovému oplocení získat územní rozhodnutí,[5] byť ohlašovat ho třeba podle současných předpisů již nebude.[6] To je změna oproti dřívějšímu stavu vykompenzovaná právě tím, že nyní se o takové stavbě povede řízení územní, které u ní dříve jakožto u stavby drobné požadováno nebylo. Výslovným vynětím oplocení lesa pro hospodářské účely z ohlašovací povinnosti v novém stavebním zákoně se také jen znovu potvrzuje mylnost právního názoru krajského úřadu. Kdyby bylo možno takové oplocení provést jen na základě samotného znění lesního zákona, nebylo by třeba takovéto výslovné vynětí z ohlašovací povinnosti ve stavebním zákoně provádět. Platí tedy, že oplocení specifikovaná v § 32 odst. 7 lesního zákona jako výjimky z obecného zákazu oplocovat les, nejsou tímto ustanovením vyňata z režimu stavebních předpisů, a ani za starého stavebního zákona tomu tak nebylo. Právní názor krajského úřadu v této věci musím vyhodnotit jako chybný. Budu muset trvat na tom, aby krajský úřad alespoň v budoucnu můj výklad respektoval a vedl podřízené stavební úřady k tomu, aby u výše uvedených oplocení lesa požadovaly před jejich realizací provedení územního řízení. Oblast pozemních komunikací Nejprve se vyjádřím k rozporu mezi mnou a odborem dopravy a silničního hospodářství krajského úřadu ohledně procesního postupu při zjištění překážky na účelové komunikaci. Zčásti byl tento rozpor již překonán tím, že po vyhotovení zprávy o šetření zveřejnil Nejvyšší správní soud rozsudek č.j. 6 Ans 2/2007-128, ze kterého vyplývá, že i v případě, že někdo umístí bez povolení pevnou překážku na veřejně přístupnou účelovou komunikaci, má silniční správní úřad nařídit její odstranění podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Má se tedy postupovat stejně jako v případě pevné překážky na místních komunikacích a vydat rozhodnutí v řízení podle správního řádu. V tomto bodě dal tedy Nejvyšší správní soud za pravdu již dříve projevenému názoru krajského úřadu. Mohu tedy jen doporučit silničnímu správnímu úřadu, aby v případě umístění pevných překážek vydával správní rozhodnutí podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Současné nejasnosti ohledně výkladu právní úpravy lze tedy omezit pouze na otázku odstraňování jiných než pevných překážek (hromady suti apod.). Zde dávám zčásti za pravdu krajskému úřadu. Ačkoliv se při vydávání výzvy státního dozoru jedná o rozhodování o právech a povinnostech osob, povaha tohoto institutu nasvědčuje spíše tomu, že jde o faktický písemný pokyn osoby pověřené výkonem dozoru.[7] Při jeho vydávání se správní řád zřejmě uplatní pouze v rozsahu základních zásad. Nemohu ale souhlasit s krajským úřadem v tom, že osoba, která s obsahem výzvy nesouhlasí (zpochybňuje existenci komunikace nebo to, že omezila veřejný přístup na ni apod.), má možnost se bránit žalobou podle § 82 soudního řádu správního. Podmínkou pro takový postup je totiž to, že zásah správního orgánu nebo jeho důsledky trvají, popř. hrozí jeho opakování. Pochybuji, že by soud považoval tuto podmínku za splněnou v případě, že osoba výzvu splní (přičemž při odkládání splnění příkazu jí zase hrozí vysoká pořádková pokuta). Domnívám se nicméně, že v současné době se povinná osoba může po splnění výzvy, s níž nesouhlasila, bránit návrhem na zahájení řízení o existenci komunikace podle § 142 správního řádu.[8] V tomto řízení bude postaveno na jisto, zda se jedná o pozemní komunikaci či nikoliv, a to s možností využití všech procesních prostředků obrany včetně možnosti soudního přezkumu takového rozhodnutí. Pokud by se o komunikaci dle konečného rozhodnutí nejednalo, mohla by jistě povinná osoba vymáhat na státu náhradu nákladů vynaložených na splnění nesprávně vydané výzvy státního dozoru. Další možností, a to pro případy, kdy by povinná osoba nesouhlasila s jinými zjištěními, na nichž byla výzva založena (např. by tvrdila, že veřejný přístup omezil někdo jiný nebo že svou činností do obecného užívání komunikace nijak nezasahovala), by zřejmě bylo bránit se přímo cestou požadavku na náhradu škody za nesprávný úřední postup. Tyto úvahy nicméně mají sloužit pouze ke zpřesnění a dopracování právního řešení, o jehož účelnosti mě krajský úřad svou argumentací přesvědčil. Souhlasím tedy, že vydávání výzvy podle § 41 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích se nemá provádět ve správním řízení. Jde o tzv. faktický zásah státní správy, byť mu v tomto případě zákon propůjčuje pro zvýšení právní jistoty adresáta písemnou formu. Na druhou stranu nemohu s krajským úřadem souhlasit v otázce, v jakém rozsahu se má při výkonu státního dozoru na pozemních komunikacích uplatňovat zákon o státní kontrole. Jestliže nyní uznávám, že výzva, která je výsledkem státního dozoru, je faktickým úkonem, proti němuž se řádné opravné prostředky nepřipouští, tím spíš musím trvat na tom, že je třeba umožnit povinné osobě, aby podala námitky proti zjištěním osoby pověřené výkonem státního dozoru alespoň v průběhu samotného dozoru. To právě zajišťují příslušná ustanovení zákona o státní kontrole. Zejména jde o ta ustanovení, která upravují seznámení kontrolované osoby[9] s obsahem kontrolního protokolu a vyřízení jejích námitek proti obsahu tohoto protokolu. Je třeba si uvědomit, že za nesplnění výzvy osoby pověřené výkonem dozoru hrozí (bez ohledu na její faktickou správnost) poměrně vysoká pořádková pokuta. Nelze tedy adresáta takovéto výzvy ponechat zcela bez možnosti vyjádření se ke zjištěním, učiněným při státním dozoru, na nichž má být taková výzva založena. Nebude-li proto silniční správní úřad příslušná ustanovení zákona o státní kontrole ve své činnosti naplňovat, budu nucen to vyhodnotit jako pochybení. Do oblasti pozemních komunikací spadá také dotaz Obecního úřadu Druztová na názor k otázce plánované uzavírky předmětných komunikací z důvodu, že na nich nelze zajistit bezpečnost provozu kvůli opakovanému umísťování překážek panem Š.. Jakkoliv nejsem oprávněn vyslovovat se předem k postupům správních orgánů, dovolím si naznačit alespoň určitou obecnou úvahu. Je pravda, že svým vlastním šetřením jsem se přesvědčil, že pevné překážky v podobě plotů či bran se na předmětných komunikacích mohou objevit vskutku ze dne na den. Snahu pana Š. označit takovéto překážky provizorně např. žlutými igelitovými sáčky rozhodně nelze považovat za záruku, že na uvedené komunikaci nedojde ke kolizi vozidla s některou z překážek. To je faktický stav, který může být změněn pouze změnou v chování pana Š. K uzavírce komunikace by ale měl silniční správní úřad přistoupit jen v krajním případě, jestliže všechny ostatní možnosti zajištění bezpečnosti na předmětných komunikacích již vyčerpal nebo vyloučil jako neúčinné. Bez podrobné znalosti místní situace nejsem sto posoudit, zda nelze bezpečnost na předmětných komunikacích zajistit např. varovnou cedulí při vjezdu do lokality, popř. zda by bylo nutné uzavřít příjezdní komunikaci v celé délce, či by postačilo uzavření jen některé její části. Pokud nicméně silniční správní úřad dospěje k závěru, že úplná uzavírka pro motorová vozidla až do vyřešení sporů mezi uživateli komunikací a panem Š. cestou pravomocného rozhodnutí je jediné možné řešení zajišťující bezpečnost provozu, je podle mého názoru možné k němu přistoupit. Oblast postihování přestupků Obecní úřad Druztová, který má skutečně upřímnou snahu přístup do chatové osady řešit, se v komunikaci s Kanceláří veřejného ochránce práv opakovaně dotazoval, zda není způsob, jak zabránit stále novému kladení překážek obecnému užívání předmětných komunikací ze strany pana Š. Nutno říci, že jednoduché, jednorázové řešení neexistuje. Je pravda, že pan Š. opakovaně neplní výzvy státního dozoru, ignoruje i pravomocná rozhodnutí správních orgánů a po jejich výkonu stále znovu obnovuje protiprávní stav - provádí neoprávněné uzavírky a omezuje veřejný přístup na předmětné komunikace. Právní úprava však v této souvislosti zná pouze trestný čin maření výkonu úředního rozhodnutí podle § 171 trestního zákona. Muselo by však jít o výkon činnosti, která byla provinilci úředně zakázána. Ve správních rozhodnutích o odstranění pevných překážek, případně ve výzvách k odstranění nedostatků zjištěných státním dozorem, však nelze vyslovit takový zákaz, neboť k tomu právní předpisy správní orgán ani osobu pověřenou výkonem dozoru neopravňují. Je to ostatně i logické, protože zákaz omezovat svévolně veřejný přístup na veřejné pozemní komunikace nebo klást na ně bez povolení pevné překážky je obsažen již v právní úpravě. To však neznamená, že chování pana Š. nelze účinně řešit. Je třeba si uvědomit, že každé opakované porušení zákona o pozemních komunikacích je samostatným přestupkem. Kdyby byl každý tento jednotlivý přestupek náležitě postihován, a navíc bylo při ukládání sankce pokaždé přihlédnuto k tomu, že se jedná již o jednání opakované, nepochybuji, že by pan Š. postupoval daleko uvážlivěji. Zde se ovšem opětovně dostávám k tragické úloze, kterou v tomto případě sehrává Městský úřad Třemošná. Město Třemošná má s obcí Druztová uzavřenou veřejnoprávní smlouvu o projednávání přestupků. Podle telefonické informace od místostarostky Druztové není v silách Obecního úřadu Druzotvá výkon této agendy zajistit vlastními silami. Zároveň žádná obec v okolí nebyla ochotná s Druztovou uvedenou veřejnoprávní smlouvu uzavřít. Navzdory špatným zkušenostem z minulosti tak byla obec Druztová nucena v loňském roce uzavřít veřejnoprávní smlouvu o projednávání přestupků opět s městem Třemošná. Výsledky činnosti Městského úřadu Třemošná na úseku projednávání přestupků jsou však více než tristní. Podle telefonické informace od zaměstnance Krajského úřadu Plzeňského kraje dochází k opakovanému rušení rozhodnutí o přestupku a k opakovanému zastavování řízení pro uběhnutí lhůty jednoho roku. Vzhledem k tomu, že tato informace naprosto koresponduje s výsledky mého dřívějšího šetření proti Městskému úřadu Třemošná ve věci projednávání přestupků pana Š. oznámených obcí Druztová, vedeného pod sp.zn. 3014/2005/VOP/MB, rozhodl jsem se, že v této věci nepovedu další samostatné šetření, ale že návrh na řešení této otázky zahrnu do opatření k nápravě obsažených v tomto závěrečném stanovisku. D - Opatření k nápravě Na základě výše uvedeného hodnocení činnosti příslušných úřadů navrhuji následující opatření k nápravě. 1) Městský úřad Třemošná jako stavební úřad zahájí řízení o odstranění staveb zasahujících do předmětných veřejně přístupných účelových komunikací - oplocení pozemku p.č. XX[10] a oplocení pozemků p.č. XX, s bránou. Tato řízení městský úřad dokončí ve lhůtách stanovených správním řádem. Městský úřad přitom bude respektovat právní názor ochránce, že tato oplocení vyžadovala ohlášení podle dřívějších stavebních předpisů, a to přinejmenším v tom rozsahu, v jakém zasáhla do příjezdních komunikací k nemovitostem v chatové osadě. 2) Obecní úřad Druztová bude nadále řešit pevné překážky umístěné na předmětných komunikacích vydáváním rozhodnutí podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. U jiných typů překážek či omezení přístupu bude pověřená osoba Obecního úřadu Druztová nadále provádět státní dozor a vydávat výzvy k odstranění zjištěných nedostatků, bude však při tom dodržovat ustanovení zákona o státní kontrole upravující seznámení osoby, jíž má být výzva adresována, s kontrolním protokolem a upravující vyřízení jejích námitek proti obsahu protokolu. 3) Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor regionálního rozvoje, přijme právní názor ochránce, že oplocení specifikovaná v § 32 odst. 7 lesního zákona jako výjimky z obecného zákazu oplocovat les, nejsou tímto ustanovením vyňata z režimu stavebních předpisů. V budoucnu povede podřízené stavební úřady k tomu, aby u výše uvedených oplocení lesa požadovaly před jejich realizací provedení územního řízení. Odbor regionálního rozvoje krajského úřadu dále přijme názor ochránce, že oplocení pozemků pana Š. v tom rozsahu, v jakém zasahují do příjezdních komunikací k nemovitostem v chatové osadě, se nacházejí mimo pozemky určené k plnění funkcí lesa. Přinejmenším v tomto rozsahu je stavební úřad povinen k nim přistupovat jako k neohlášeným stavbám. Odbor regionálního rozvoje proto povede Městský úřad Třemošná k tomu, aby u obou těchto oplocení provedl řízení o odstranění stavby. 4) Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství, zajistí projednávání přestupků pana Š. na úseku pozemních komunikací. Protože Městský úřad Třemošná navzdory veškeré snaze ochránce i krajského úřadu projednávání těchto přestupků svou nečinností opakovaně maří a Obecní úřad Druztová ho není schopen zajistit, doporučuji krajskému úřadu, aby neodkladně využil své oprávnění podle § 65 odst. 1 obecního zřízení a rozhodl, že tuto část výkonu přenesené působnosti Obecního úřadu Druztová bude vykonávat příslušný pověřený obecní úřad a zároveň rozhodl o převodu příspěvku na výkon přenesené působnosti. 5) Krajský úřad Plzeňského kraje, ředitel, mi sdělí jménem krajského úřadu jako celku názor na to, který úřad (stavební či silniční správní) by měl podle jeho názoru vést řízení, jestliže byla umístěna na veřejně přístupnou pozemní komunikaci pevná překážka, která je zároveň nepovolenou stavbou podle stavebních předpisů. V případě, že v této věci přistoupí na můj závěr, že odpovědnost za řešení takové situace leží v prvé řadě na stavebním úřadu (byť to samo o sobě nevylučuje též zásah silničního správního úřadu podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích), zajistí promítnutí tohoto závěru do metodické činnosti krajského úřadu. O provedení opatření k nápravě budou oslovené úřady ochránce informovat do třiceti dnů ode dne obdržení tohoto stanoviska, v souladu s § 20 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv [1] Dopisy zn. RR/3716/07 ze dne 3. 12. 2007 a zn. RR/3759/07 ze dne 11. 12. 2007 mě pak odbor regionálního rozvoje KÚ informoval, že obě rozhodnutí Městského úřadu Třemošná o zastavení řízení přezkoumal a neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení. [2] Lze na ně ovšem zákazové značky umístit stejným postupem jako na kteroukoliv jinou pozemní komunikaci, tedy podle § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích ve spojení s § 7 zákona o pozemních komunikacích. [3] Doporučení odboru životního prostředí, aby uživatelé cesty celou situaci řešili občanskoprávní cestou snad raději ani nebudu komentovat. Věřím, že pomýlenost tohoto postoje by byl odboru životního prostředí schopen vysvětlit nejlépe odbor dopravy a silničního hospodářství téhož úřadu, a to včetně informace o tom, že se o toto řešení uživatelé cesty již v minulosti ke své škodě pokusili. Jejich žaloba byla zcela v souladu s konstantní judikaturou Nejvyššího soudu zamítnuta, neboť otázky přístupu zajištěného po veřejně přístupné pozemní komunikaci obecné soudy neřeší. [4] Při výkladu opačném bychom dospěli k absurdnímu závěru, že tatáž stavba oplocení, stavebně-technicky zcela stejně provedená, by vyžadovala či nevyžadovala územní souhlas (dříve ohlášení) stavebního úřadu jen na základě toho, zda by byla postavena např. na louce nebo v lese. [5] Územní souhlas zřejmě v tomto případě možné užít nebude, jakkoliv by to jistě bylo praktické, neboť u lesních pozemků mohou být jen těžko naplněny podmínky § 96 odst. 1 nového stavebního zákona, zejména ta, že jde o záměr v zastavěném území nebo zastavitelné ploše. [6] § 103 odst. 1 písm. d) bod 7. nového stavebního zákona. [7] viz např. Hendrych D. a kol: Správní právo. Obecná část. 5., rozšířené vydání. Praha : C. H. Beck, 2003, 832 s., str. 175 a násl. [8] K tomu viz blíže materiál Ministerstva dopravy nazvaný "Analýza procesního postupu silničních správních úřadů při řešení sporu o existenci účelové komunikace", který byl všem krajským úřadům rozeslán pod zn. 840/2007-120-STSP/9 ze dne 19. 2. 2008. [9] Pro účely státního dozoru podle zákona o pozemních komunikací je po mém soudu třeba považovat za kontrolovanou osobu vlastníka, správce či uživatele komunikace, který podle zjištění učiněných při státním dozoru porušil své povinnosti podle zákona o pozemních komunikacích, a kterému bude tedy výzvou ukládána lhůta k odstranění zjištěných nedostatků.. [10] U tohoto oplocení sice bylo řízení o odstranění stavby již jednou pravomocně zastaveno, to však podle mého názoru nepředstavuje překážku pro zahájení řízení. Usnesení o zastavení řízení je totiž pouze procesním usnesením, nikoliv rozhodnutím, kterým by se přiznávalo právo nebo ukládala povinnost - viz § 48 odst. 2 správního řádu.