Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 12. srpna 2013 Sp. zn.: 512/2013/VOP/DS Závěrečné stanovisko ve věci postupu správních úřadů v řízení o správním deliktu Ing. R. K. "provádění činnosti v lese zakázané" A - Závěry šetření Dne 17. 5. 2013 jsem vydal zprávu o šetření podnětu Ing. R. K., bytem ..., hodnotící postup Magistrátu města Frýdek-Místek (dále také "magistrát") a Krajského úřadu Moravskoslezského kraje (dále také "krajský úřad"), které shledaly stěžovatele vinným ze spáchání tzv. jiného správního deliktu "provádění činnosti v lese zakázaných".[1] Správní delikt úřady spatřují ve skutku jízdy motorovým vozidlem v lese dne 13. 5. 2012, kdy les zde představuje lesní cesta p.č. xxx v k.ú. M., vedoucí k objektu rodinné rekreace příbuzné stěžovatele. Ve zprávě jsem provedl rozbor právních předpisů týkajících se právní úpravy lesního práva a práva pozemních komunikací a jejich vzájemného vztahu a kritizoval správní úřady, neboť jejich rozhodnutí o správním deliktu považuji za nezákonné, protože skutek stěžovatele, dle mého názoru, nenaplňuje materiální stránky deliktu. Svá hodnocení a právní názory uvedené ve zprávě o šetření mohu shrnout následovně: [1] Vlastník veřejně přístupné účelové komunikace není oprávněn vybírat žádné platby od jejích uživatelů, byť by se zároveň jednalo o pozemek určený k plnění funkcí lesa ustanovení § 3 odst. 1 písm. b) lesního zákona. Takové platby jsou skrytým mýtem. K vybírání plateb (za povolenky vjezdu) v praxi ovšem masově dochází, čemuž silniční správní úřady tiše přihlížejí, a nechrání tak veřejná subjektivní práva uživatelů pozemních komunikací. [2] Pozemkem určeným k plnění funkcí lesa (dále také "PUPFL") ve smyslu ustanovení § 3 odst. 1 písm. b) lesního zákona není žádná zpevněná lesní cesta, která je příjezdní komunikací k zastavěnému pozemku. Jakýkoliv uživatel takové cesty (nejen vlastník nemovitosti) není povinen obstarat si výjimku vlastníka lesa ze zákazu vjezdu do lesa, protože se o les (ustanovení § 2 písm. a) lesního zákona) nejedná. Materiálně není PUPFL ani pozemek s lesní cestou v šetřeném případě, neboť vede k řadě nemovitostí třetích osob. Formálně jsou ovšem v tomto případě úřady vázány deklaratorním rozhodnutím, které bohužel úředně stvrzuje, že se o PUPFL jedná. [3] Účastníky uvedeného deklaratorního "řízení v pochybnostech o povaze pozemku" (ustanovení § 3 odst. 3 lesního zákona) měli být s ohledem na existenci pozemní komunikace na tomto pozemku rovněž vlastníci k ní přiléhajících nemovitostí, neboť mohou být s ohledem na případná zákonná omezení provozu (ustanovení § 20 písm. g) lesního zákona) přímo dotčeni ve svých právech a povinnostech ve smyslu ustanovení § 27 odst. 2 správního řádu. Úřady je za účastníky ovšem nepovažují. [4] Závěry judikatury, že protiprávní jednání může být kvalifikováno jako správní delikt jen tehdy, je-li vedle jeho formálních znaků naplněna i materiální stránka deliktu (jednání musí vykazovat určitou míru společenské nebezpečnosti), jsou použitelné i po změnách trestněprávní doktríny novým trestním zákoníkem (zákon č. 40/2009 Sb.). [5] V šetřeném případě nebyl materiální znak deliktu naplněn, neboť stěžovatel v dobré víře vycházel ze stanoviska veřejného ochránce práv a v něm citovaného stanoviska orgánu státní správy lesů, že se v daném případě o PUPFL nejedná. O změně názoru úřadu se stěžovatel nedozvěděl, neboť účastníkem deklarace pozemku jako PUPFL byl výhradně vlastník lesa. Materiální znak nebyl naplněn ani z důvodu materiální neexistence PUPFL, přestože formálně je dnes takto pozemek s lesní cestou deklarován. Absenci materiálního znaku spatřuji rovněž v tom, že jednání stěžovatele lze vnímat spíše jako projev občanské neposlušnosti poukazující na dlouhodobou a tolerovanou nezákonnou praxi vlastníka lesa. Za obecně špatnou správní praxi krajského úřadu jsem ve zprávě označil nevedení podřízených silničních správních úřadů, aby zabraňovaly výběru poplatků vlastníkem lesa za vydávané povolenky za vjezd na lesní cesty (ať už jde v jednotlivých případech o PUPFL, či nikoliv). Za konkrétní pochybení krajského úřadu i magistrátu jsem označil: (A) nesprávné vyhodnocení okruhu účastníků deklaratorního správního řízení vedeného v pochybnostech o povaze pozemku dle ustanovení § 3 odst. 3 lesního zákona; (B) nesprávné posouzení pozemku p.č. xxx v k.ú. M. s pozemní komunikací - lesní cestou jako PUPFL dle ustanovení § 3 odst. 1 písm. b) lesního zákona v rámci téhož deklaratorního řízení; (C) nesprávné vyhodnocení materiálního znaku řešeného správního deliktu. V podrobnostech odkazuji na text zprávy, kterou mají úřady i stěžovatel k dispozici. B - Vyjádření úřadů B.1 Vyjádření Magistrátu města Frýdek-Místek Magistrát setrvává na svém stanovisku a s mými závěry obsaženými ve zprávě se neztotožnil. K namítanému pochybení popsanému výše pod bodem (A) opět zdůrazňuje, že jde o deklaratorní řízení deklarující stav vyplývající ze zákona. V rovině konstitutivní se nerozhoduje. Vlastníci ke komunikaci přiléhajících nemovitostí tak nejsou účastníky tohoto řízení. K namítanému pochybení popsanému výše pod bodem (B) připouští, že jazykové vyjádření ustanovení § 3 odst. 1 písm. b) lesního zákona je skutečně ne zcela přesným. S poukazem na slova "drobné vodní plochy" uvedená ve výčtu za zpevněnými lesními cestami má za doložené, že výjimka příjezdních komunikací se nemůže vztahovat ani ke zpevněným lesním cestám. Poukazuje rovněž na předchozí právní úpravu. K namítanému pochybení popsanému výše pod bodem (C) uvádí, že zákon neumožňuje nezahájit řízení o pokutě za jiný správní delikt či neuložit za něj pokutu. Úřad smí pouze přihlédnout dle ustanovení § 56 odst. 2 lesního zákona při stanovení výše pokuty k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům protiprávního jednání, což učinil. B.2 Vyjádření Krajského úřadu Moravskoslezského kraje Rovněž krajský úřad setrvává na svém stanovisku a s mými závěry obsaženými ve zprávě se neztotožnil. K mnou namítané špatné správní praxi, v níž nevede podřízené silniční správní úřady, aby zabraňovaly výběru poplatků vlastníkem lesa za vydávané povolenky za vjezd na lesní cesty, uvádí, že orgánům státní správy lesů nepřísluší rozhodovat spory mezi vlastníky lesa a těmi, kdo v něm chtějí jezdit a stát motorovými vozidly. K řešení těchto sporů je příslušný soud. Silniční správní úřad rovněž údajně nemá pravomoc tomuto počínání bránit, neboť se jedná o zvláštní užívání lesa, a tedy činnost nespadající do oblasti metodického vedení silničních správních úřadů. K namítanému pochybení popsanému výše pod bodem (A) odkazuje úřad na článek v odborném periodiku pojednávající mimo jiné o tom, zda jsou ta která rozhodnutí dle lesního zákona opatřením obecné povahy.[2] Konkrétně argumentuje úřad tím, že v deklaratorním správním řízení chybí prvek přímé dotčenosti, a proto majitelé okolních staveb nemohou být přímo dotčeni, a nejsou tak účastníky deklaratorního správního řízení. K namítanému pochybení popsanému výše pod bodem (B) úřad sděluje, že v deliktním řízení byl vázán zjištěním existence PUPFL v katastru nemovitostí. Uvádí rovněž, že k vjezdu na lesní cesty, u kterých je v katastru nemovitostí uveden způsob ochrany PUPFL, je vždy nutný souhlas vlastníka. Nové deklaratorní řízení nevylučuje, nicméně uvádí, že jej lze vést jedině k žádosti vlastníka pozemku. K namítanému pochybení popsanému výše pod bodem (C) krajský úřad uvádí, že v daném případě stěžovatel konal v rozporu s právem, jednání bylo do jisté míry společensky nebezpečné. Materiální stránka se projevila při stanovení výše sankce. Stěžovatel dle úřadu vědomě porušil zákonný zákaz a následně se snažil ospravedlnit své konání nesouhlasem se zpoplatněním výjimky ze zákazu vjezdu. Dle úřadu nešlo o občanskou neposlušnost, neboť je nepřípustný stav, kdy v případě neúspěchu v jednání dvojstranných vztahů by každý neúspěšný řešitel začal na protest porušovat právní předpisy. C - Závěrečné hodnocení S ohledem na nepřijetí mých závěrů ze zprávy o šetření vydávám své závěrečné stanovisko podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv. Členění této části stanoviska odpovídá pořadí jednotlivých mnou tvrzených pochybení shrnutých v úvodu tohoto stanoviska - obecně nesprávná správní praxe krajského úřadu + konkrétní pochybení popsaná pod písmeny (A), (B), (C). C.1 Tolerování skrytého mýta V základu všech problémů týkajících se lesních cest spatřuji společného jmenovatele v podobě nezákonného výběru "skrytého mýta". Skutečnost, že se jedná o menší částky označované vlastníky lesa jako administrativní poplatek, nepovažuji za rozhodující. Trvám stejně jako můj předchůdce na tom, že zákon o pozemních komunikacích zakazuje zpoplatnění užívání komunikací a zákon o lesích neobsahuje ohledně zpoplatnění žádnou výjimku (viz str. 7 mojí zprávy o šetření). Právě výběr těchto poplatků vede běžné občany, kteří se potřebují dostat k obývaným či rekreačním nemovitostem ke zvýšenému zájmu o tuto právní problematiku. Krajský úřad odmítá moji kritiku za to, že tuto situaci toleruje, a domnívá se, že mu nepřísluší rozhodovat spory mezi vlastníky lesa a uživateli lesních cest. Soudy, na něž krajský úřad odkazuje, mohou skutečně řešit případné spory o bezdůvodná obohacení,[3] nicméně porušování zákona o pozemních komunikacích[4] (ustanovení § 19 odst. 1 zakládá povinnost vlastníka komunikace strpět její bezplatné užívání) má skrze státní dozor sledovat silniční správní úřad a ukládat opatření k odstranění porušování zákonných povinností (ustanovení § 41). Není bez zajímavosti, že můj předchůdce uzavřel před pěti lety šetření krajského úřadu (sp. zn. 5076/2007/VOP/DS) právě proto, že mu tehdejší ředitelka úřadu sdělila, že s právě popsaným názorem na pravomoc a příslušnost silničních správních úřadů se ztotožňuje a povede v tomto duchu podřízené úřady.[5] Výsledek je zcela opačný. Tato základní rovina případu úzce souvisí s materiální stránkou projednaného deliktu. Občanská neposlušnost stěžovatele nemíří pouze proti neshodě se státním podnikem (jak nesprávně zužuje krajský úřad, když hovoří o "neúspěchu v jednání dvojstranných vztahů"), nýbrž ji lze zároveň vnímat jako mířící proti veřejné správě, která nezákonnou nečinností umožňuje protiprávní chování vlastníka lesa. Právě skutečnost, že letitá nečinnost veřejné správy vhání občany do patových situací, považuji za závažný problém přesahující kauzu stěžovatele. Odkazování na civilní soud pak shledávám alibistickým a nepřípadným. C.2 Deklaratorní řízení vedené v pochybnostech o povaze pozemku O otázce účastenství v již skončeném řízení, které nelze ani v případě skutečně opomenutých účastníků již znovu oživit, by bylo možné dále vést rozsáhlou (nicméně pro řešenou kauzu již nadbytečnou) polemiku. Ve zprávě jsem toto téma uvedl jen proto, abych ukázal, že stěžovatel neměl možnost se o proběhlém deklaratorním řízení dozvědět. Dovolím si pouze znovu poukázat na absurdnost závěru, že deklaratorním řízením nejsou třetí osoby (jiné než žadatel) přímo dotčeny. Vlastník stavby, k níž jezdí svým vozidlem po cestě vedoucí lesem, nebude účastníkem deklaratorního řízení, v němž bude úředně stvrzena povaha pozemků s cestou jako PUPFL. Vlastník stavby tento právní názor nesdílí, nicméně své argumenty nemohl uplatnit, přičemž je nerozhodné, zda má, či nemá pravdu. V následném deliktním řízení, kde jako účastník již bude moci závěr o povaze pozemku rozporovat, však bude úřad formálně vázán svým předchozím deklaratorním rozhodnutím (ustanovení § 73 odst. 3 správního řádu) a dle logiky úřadů nebude moci být případný předchozí nesprávný závěr nijak zohledněn ani jinak (např. v posouzení materiální stránky deliktu). Tento scénář, který s určitou obměnou nastal i v šetřeném případě, považuji za neúnosný. Jsem rád, že krajský úřad nevylučuje možnost vést nové deklaratorní řízení. Nesouhlasím ovšem s tím, že by jej mohl vést jen k návrhu vlastníka pozemku. Konstitutivní správní řízení, jímž úřad prohlašuje určitý pozemek za PUPFL (tedy jej nově vytváří) vedené dle ustanovení § 3 odst. 4 lesního zákona[6] lze skutečně vést jen k návrhu vlastníka pozemku. O nezbytnosti návrhu vlastníka pozemku k zahájení deklaratorního správního řízení dle ustanovení § 3 odst. 3 lesního zákona však zvláštní právní úprava nehovoří. Vyjdeme-li z obecné právní úpravy (ustanovení § 142 správního řádu), může tento návrh podat každý, kdo prokáže (resp. osvědčí), že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv. Domnívám se, že nové deklaratorní správní řízení o povaze pozemku s lesní cestou může z tohoto důvodu zahájit i vlastník k ní přiléhající nemovitosti. C.3 Posouzení konkrétního pozemku jako PUPFL Je zřejmé, že vedle nezákonnosti skrytého mýta je druhým neuralgickým bodem mého šetření otázka výkladu ustanovení § 3 odst. 1 písm. b) lesního zákona. V tuto chvíli mám za to, že se s šetřenými úřady v této otázce neshodnu. Věřím, že se k této otázce vyjádří jak krajský soud (v řízení o správní žalobě), tak rovněž Ministerstvo zemědělství, na které se mohu v režimu zákona o veřejném ochránci práv obrátit. Dovolím si proto jen zdůraznit, že mojí základní výkladovou metodou u tohoto ustanovení je vedle výkladu gramatického výklad objektivně teleologický vycházející z přesvědčení, že právní úprava má být vykládána jako celistvá, hodnotově bezrozporná a ústavně konformní; jako celek tedy právo musí dávat smysl. Za zásadní problém lesního zákona z tohoto hlediska považuji ustanovení § 20 odst. 4, které stanoví, že výjimky ze zákonných zákazů (včetně zákazu vjezdu motorovými vozidly) uděluje nikoliv orgán státní správy lesů, ale vlastník lesa jako soukromá osoba. Vlastník tak činí v soukromoprávním postavení, a nevykonává tedy státní správu. Není nijak kontrolovatelný a jeho rozhodnutí může být zcela libovolné. Dnes podmiňuje vjezd na lesní cesty částkami v řádu stokorun, zítra může chtít desetitisíce, případně neudělit povolení nikomu či vjezd znemožnit jen "potížistům" poukazujícím na jeho nevhodné chování. Na straně druhé v lesích existují stavby třetích osob, jejichž vlastnické právo (včetně jeho aspektu věc užívat) je chráněno ústavou. Mám-li se tedy rozhodnout při výkladu ustanovení § 3 odst. 1 písm. b) lesního zákona, zda zpevněné (!) lesní cesty vedoucí k těmto nemovitostem podřadit režimu PUPFL, či nikoliv,[7] musím logicky volit výklad vyjímající tyto cesty z ochranného režimu. Činím tak právě s ohledem na to, že opačný výklad neumožňuje žádnou ochranu vlastníků nemovitostí před svévolí vlastníka lesa a dává zcela neproporcionálně do jeho rukou nikoliv nezbytné oprávnění. Domnívám se, že zpevněné lesní cesty vedoucí k nemovitostem třetích osob skutečně nezbytně nepotřebují zákonný zákaz vjezdu a jedná se pouze o pohodlí desetiletí zaužívané praxe vlastníků lesů i orgánů státní správy. Jak jsem uvedl již ve své zprávě o šetření, existují navíc právní možnosti, jak v odůvodněných případech tyto veřejné cesty uzavřít po řádném projednání u silničního správního úřadu a při spravedlivém zohlednění práv a zájmů vlastníků staveb v lese. V tomto kontextu nepovažuji argumentaci předchozí právní úpravou za vhodnou, neboť ta platila ve zcela odlišných společenských podmínkách, přičemž dnes je obtížné uhlídat státní podnik (jako v tomto případě), natož tisíce jiných vlastníků lesů. Musím rovněž vyvrátit námitku, že úřady jsou v deliktním řízení vázány zjištěním existence PUPFL v katastru nemovitostí. Dle ustanovení § 20 katastrálního zákona[8] jsou závazné (a to jen pro právní úkony) tyto údaje katastru: parcelní číslo, geometrické určení nemovitosti, název a geometrické určení katastrálního území. V ostatním rozsahu plní katastr nemovitostí výhradně evidenční charakter, tedy realitu pouze odráží, nikoliv vytváří. Orgán státní správy lesů tedy není vázán informací z katastru nemovitostí o existenci/neexistenci PUPFL. Naopak dle jeho posouzení (právě skrze deklaratorní řízení) se případně neodpovídající informace v katastru nemovitostí opraví. V deliktním řízení tak orgán státní správy lesů nemůže vycházet z katastru nemovitostí, nýbrž musí otázku skutečné existence PUPFL posoudit sám a vypořádat se i s případnými námitkami účastníka řízení, který existenci této ochrany zpochybňuje s poukazem na povahu pozemku. Údaj v katastru nemovitostí je tedy nejvýše orientačním vodítkem. C.4 Materiální znak deliktu K námitce magistrátu, že zákon neumožňuje neuložit pokutu za jiný správní delikt, odkazuji na stranu 12 své zprávy. Zákon toto skutečně neumožňuje, nicméně právo umožňuje nepojímat určitý skutek jako správní delikt (což vylučuje jeho trestání), byť jsou formálně naplněny všechny znaky skutkové podstaty. Krajský úřad tuto tezi obecně nerozporuje, dle jeho posouzení však v daném případě byla materiální stránka deliktu naplněna. Dovoluji si oponovat úřadu, že stěžovatel vědomě porušil zákonný zákaz, neboť tak je tomu jen v logice úřadů při zohlednění jejich výkladu ustanovení § 3 odst. 1 písm. b) lesního zákona (viz předchozí kapitola). V logice stěžovatele, které přitakávám, se o PUPFL nejedná, a stěžovatel tedy neporušuje žádný zákonný zákaz. Navíc, jak opakovaně uvádím, nebylo nijak prokázáno, že stěžovatel věděl o změně právního názoru magistrátu a o změně samotného právního stavu (deklaratorní řízení s minimálním okruhem účastníků). Téma nesouhlasu stěžovatele (ovšem opět oprávněného) se zpoplatněním výjimek ze zákazu vjezdu je pak argumentem v pořadí až třetím, byť ve skutečnosti jistě zásadním a iniciačním, jak popisuji v kapitole C.1. D - Opatření k nápravě Protože je zřejmé, že postoj šetřených úřadů je natolik vyhraněný, a s ohledem na probíhající soudní řízení správní (které ovšem řeší jen část dotčené problematiky), nenavrhuji žádné opatření k nápravě a žádám pouze úřady, aby mi velmi stručně sdělily, zda nadále setrvávají na všech svých názorech, a to v zákonné lhůtě 30 dnů od doručení stanoviska. Stanovisko zasílám také stěžovateli, který jej může využít ve svém soudním sporu. Následně, nedojde-li ke změně postoje úřadů, využiji ustanovení § 20 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv a vyrozumím nadřízený úřad - Ministerstvo zemědělství, případně mohu o svých zjištěních informovat veřejnost včetně sdělení jmen osob oprávněných v konkrétní věci jednat jménem obou úřadů. Za tímto účelem žádám oba správní úřady, aby mi sdělily jména oprávněných úředních osob, která vedla deliktní řízení a řízení deklaratorní. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv [1] Ustanovení § 54 odst. 2 písm. c) zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů. [2] V článku má autor dospět k názoru, že deklarace povahy pozemku v pochybnostech je individuálním správním aktem vůči vlastníku pozemku. Přestože jsem tento závěr v článku přímo nenašel (oddíl 2.1 článku pojednává o konstitutivním rozhodování dle ustanovení § 3 odst. 4 lesního zákona, a nikoliv o deklaratorním rozhodování dle ustanovení § 3 odst. 3), nikdy jsem netvrdil, že deklaratorní rozhodnutí je opatřením obecné povahy ve smyslu ustanovení § 171 a násl. správního řádu. Plně souhlasím s tím, že deklaratorní rozhodnutí je individuálním správním aktem směřujícím zejména vůči vlastníku lesa, který je nejčastěji žadatelem, a tedy iniciátorem celého řízení. Tvrdím pouze, že okruh účastníků tohoto řízení může být širší. [3] Viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 2. 2006, sp. zn. 33 Odo 449/2005 (ASPI). [4] Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. [5] Dopis ze dne 18. 7. 2008 sp. zn. KON/16730/2008/Vlč, čj. MSK 102254/2008. [6] Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů. [7] Věřím, že se s úřady shodnu alespoň na tom, že oba dva výklady jsou možné. [8] Zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů.