Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 6. října 2014 Sp. zn.: 3713/2014/VOP/TM Zpráva o šetření ve věci obtěžování hlukem z kulturních akcí pořádaných ve Sportovním areálu ve Valašském Meziříčí Ing. S. K., xxxxx (dále stěžovatel), se v podnětu ze dne 7. 6. 2014 obrátil na VOP o pomoc ve věci obtěžování hlukem z hudebních produkcí ve S. ve Valašském Meziříčí. Zároveň namítal, že se orgány města (samospráva) nedostatečně zabývaly peticí občanů, kteří se kvůli obtěžujícímu hluku na tyto orgány obrátili. A - Předmět šetření Stěžovatel namítal, že se Zastupitelstvo a Rada města Valašské Meziříčí opakovaně nedostatečně zabývaly podstatou jeho podání na obtěžování hlukem z pořádání hudebních produkcí ve S. ve Valašském Meziříčí, označeného též jako Letní stadion (dále jen "stadion"). Ve věci obtěžujících hudebních produkcí se stěžovatel obrátil současně na orgány státní správy, a to na Krajskou hygienickou stanici Zlínského kraje se sídlem ve Zlíně (dále jen "KHS") s podnětem na provedení státního zdravotního dozoru spojeného s měřením hluku z hudebních produkcí a na Městský úřad Valašské Meziříčí, odbor stavebního řádu (dále "stavební úřad"), ve věci možného rozporu v užívání stavby stadionu. V této věci se obrátil i na Krajský úřad Zlínského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu (dále jen "krajský úřad"), a na Ministerstvo pro místní rozvoj, odbor územně a stavebně správní (dále jen "ministerstvo"). S právním názorem stavebního úřadu ani krajského úřadu se stěžovatel neztotožnil a i nadále považuje užívání areálu, spočívajícího mj. v pořádání obtěžujících hudebních produkcí, za rozporné s vydanými povoleními, resp. se stavebním zákonem. Vyřízení podnětu jsem se na základě pověření Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., veřejné ochránkyně práv, ujal já, neboť veřejná ochránkyně práv využila své možnosti dané jí ustanovením § 2 odst. 4 zákona o veřejném ochránci práv[1] delegovat na mě některé oblasti své činnosti, do níž patří i výkon státní správy na úseku stavebního řádu a ochrany veřejného zdraví, do něhož podnět spadá. B - Skutková zjištění Stěžovatel bydlí v rodinném domě na výše uvedené adrese. Podle Územního plánu města Valašské Meziříčí se jeho rodinný dům nachází v ploše funkčně určené "bydlení - individuální".[2] Stadion se nachází na pozemku parc.č. X v katastrálním území Valašské Meziříčí-město, ve vzdálenosti cca x m od domu stěžovatele (odečet z letecké mapy). Stadion je ve vlastnictví města Valašské Meziříčí a podle platného územního plánu města Valašské Meziříčí jde o plochu funkčně určenou jako "občanská vybavenost a sport". Od plochy individuálního bydlení je plocha občanské vybavenosti oddělena místní komunikací. S. je kromě využívání ke sportovním účelům Fotbalovým klubem TJ Valašské Meziříčí příležitostně využíván i k pořádání městských kulturních akcí, spojených s pořádáním hudebních akcí. K mému dotazu na četnost a způsob užívání stadionu k jiným než sportovním akcím mi dne 5. 9. 2014 stavební úřad elektronicky sdělil, že: (1) v roce 2013 ve dnech 7. 6. - 8. 6. dvoudenní akce "Valašskomeziříčská Grillparty" (Pá 11:00 - 24:00 hod., So 11:00 - 24:00 hod.) a ve dnech 11. 7. - 13. 7. třídenní akce "Gulášfest" (Čt 10:00 - 22:00 hod., Pá 10:00 - 24:00 hod., So 10:00 - 24:00 hod.). (2) v roce 2014 ve dnech 13. 6. - 14. 6. dvoudenní akce "Grillparty" (Pá 11:00 - 24:00 hod., So 11:00 - 24:00 hod.) a ve dnech 17. 7. - 19. 7. 2014 třídenní akce "Gulášfest" (Čt 10:00 - 22:00 hod., Pá 10:00 - 24:00 hod., So 10:00 - 24:00 hod.). Šlo tedy o dvě akce v kalendářním roce, s vícedenním průběhem (celkem tedy čtyři akce za dva roky). Jak jsem vyrozuměl z dostupných informací na internetových stránkách pořadatele,[3] akce Grillparty (resp. Valašskomeziříčská Grillpárty) je dvoudenní festival grilovaných specialit s doprovodným hudebním a kulturním programem, který je pořádán soukromým subjektem S. pro širokou veřejnost pravidelně od roku 2009. Doprovodný program pro dospělé i děti je mj. i hudební. Hudební program probíhá v závěru denní doby a pokračuje v noční době (do 24 hodin). Pořadatelem akce Gulášfest[4] je T. Jde o akci s výhradně hudebním programem, se začátkem hudebních produkcí (přinejmenším v roce 2014 dle programu pořadatele[5]) v 10 hodin a koncem poslední hudební produkce (ve dvou z celkem tří dnů) ve 23 hodin. Pořádání veřejných hudebních produkcí ve městě Valašské Meziříčí reguluje Obecně závazná vyhláška č. 8/2010 o veřejném pořádku ve městě (dále jen "OZV"). Na internetových stránkách města jsem OZV dohledal. Podle jejího článku 2 odst. 2 se pořádáním veřejných hudebních produkcí pro účely této obecně závazné vyhlášky rozumí veřejnosti přístupné provádění hudebních a tanečních produkcí, zejména tanečních zábav a plesů, hudebních a tanečních soutěží, vystoupení estrádních umělců, artistů, podniků lidové zábavy, koncertů, hudebních festivalů, technoparty diskoték a také veřejně přístupné provozování reprodukované hudby včetně jukeboxů aj. Pro účely této obecně závazné vyhlášky se pořádáním veřejných hudebních produkcí nerozumí nekomerční umělecké vystoupení jedné osoby pořádané na veřejném prostranství v době od 8 hodin ranních do 22 hodin večerních. Článek 5 OZV pak stanoví podmínky pro pořádání veřejných hudebních produkcí a jiných veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků a ohňostrojů. Pořádat na veřejných prostranstvích nebo v zařízeních města sloužících veřejnosti veřejné hudební produkce nebo jiné veřejnosti přístupné sportovní a kulturní podniky lze celoročně ve dnech neděle až čtvrtek nejdříve od 8. hodiny ranní nejdéle do 22. hodiny večerní, v pátek a v sobotu od 8. hodiny ranní nejdéle do 24. hodiny večerní. Pořádání takových akcí je třeba oznámit nejméně 5 pracovních dnů před jejich konáním odboru školství, kultury a sportu na formuláři, který je přílohou č. 5 OZV. Výjimku z tohoto režimu stanoví odst. 3 uvedeného článku 5, když výjimku pro pořádání veřejných hudebních produkcí nebo jiných veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků a používání pyrotechnických výrobků nebo pořádání ohňostrojů v době mimo časy uvedené v článku 5 může udělit rada města. Peticí datovanou dne 10. 9. 2012 se stěžovatel spolu s dalšími občany města obrátil na radu města a požádal formou petice o to, aby * v předmětné lokalitě nebyly povolovány hudební produkce s použitím zvukové aparatury, * byla přepracována OZV. Na tuto petici odpověděl starosta města Jiří Částečka dopisem ze dne 16. 11. 2012, v němž poukázal na to, že dle uvedené OZV je nutné ohlásit pořádání hudební produkce na formuláři, na kterém pořadatelé stvrzují svým podpisem, že se seznámili s OZV a s poučením, v němž jsou pořadatelé mimo jiné upozorněni na povinnost učinit veškerá opatření pro to, aby byl dodržován noční klid. Dále jsou povinni především ztlumit reprodukovanou hudbu na nejnižší možnou úroveň umožňující jejich veřejnou reprodukci. Dále uvedl, že Městská policie Valašské Meziříčí všechny veřejné hudební produkce pořádané na letním stadionu kontrolovala a průběžně monitorovala a v souvislosti s veřejnou produkcí pořádanou na letním stadionu v roce 2012 podala několik oznámení o přestupku, které byly řešeny následně v přestupkovém řízení s uložením sankce. V dopisu starosta zároveň přislíbil, že v následujících letech (tedy počínaje rokem 2013) bude město přistupovat k povolování výjimek pro pořádání veřejných hudebních produkcí mimo povolené hodiny pouze výjimečně. Zároveň bude nadále pravidelně kontrolovat a monitorovat tyto akce Městskou policii Valašské Meziříčí. Následně se stěžovatel obrátil na starostu města v téže věci znovu dopisem ze dne 20. 12 2013. Dopisem ze dne 17. 1. 2014 starosta města v podstatě již pouze odkázal na to, že na pořádání veřejně přístupných hudebních produkcí se vztahují předpisy na ochranu veřejného zdraví a že za dodržení hlukových limitů odpovídá pořadatel hudební produkce. Užívání stadionu bylo povoleno kolaudačním rozhodnutím, které vydal zdejší stavební úřad dne 7. 7. 1981.[6] V tomto rozhodnutí je uvedeno, že se "povoluje užívání stavby S. ve Valašském Meziříčí. Stavba obsahuje "vstup, oplocení, tribunu, hrací plochu, šatny, kabelové vedení NN". Pro užívání stavby byla stanovena mj. podmínka č. 2 "dbát dodržování příslušných bezpečnostních a hygienických předpisů". Ze spisu dále vyplývá, že stěžovatel se obrátil na KHS, která na základě podnětu stěžovatele na kulturní akce pořádané na stadionu provedla dozorové měření hluku z veřejné produkce živé hudby, pořádané dne 7. 6. 2013 v rámci kulturní akce Valašskomeziříčská Grillpárty. Měřením bylo zjištěno prokazatelné překročení hlukového limitu pro noční dobu jak v chráněném venkovním prostoru stavby (rodinného domu stěžovatele), tak i v chráněném vnitřním prostoru stavby. Následně KHS zahájila řízení o uložení pokuty podle ustanovení § 92 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb.[7] Stěžovatel ze skutečnosti, že uvedeným pořádáním hudebních produkcí byl prokazatelně překročen hlukový limit, zároveň dovozuje, že byl porušen stavební zákon, když stavba stadionu je dle něj užívána v rozporu s podmínkou kolaudačního rozhodnutí, která stanovila povinnost dbát dodržování mj. i hygienických předpisů. V této souvislosti žádá o striktní užívání stavby ke sportovním účelům a dodržování stavebního zákona. K tomu stavební úřad ve svém sdělení stěžovateli ze dne 10. 4. 2013[8] uvedl, že ve stavebním zákoně ani v prováděcích vyhláškách stavebního zákona není uvedena definice "sportovního areálu". Stavební úřad je toho názoru, že se jedná o stavbu se shromažďovacím prostorem ve smyslu ustanovení § 3 písm. b) vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů, dle kterého je stavbou se shromažďovacím prostorem stavba, ve které se nachází prostor určený pro shromažďování osob, v němž počet a hustota osob převyšují mezní normové hodnoty a je určena ke kulturním, sportovním a obdobným účelům. Stavební úřad dále uvedl, že v ustanovení § 49 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů, jsou uvedeny požadavky na stavby tělovýchovných zařízení, ale jedná se pouze o požadavky technické, nikoliv o bližší specifikaci tělovýchovných zařízení a způsob jejich užívání. Zároveň stavební úřad ve sdělení uvedl, že od doby zahájení užívání stavby (v roce 1981) sportovní areál nesloužil pouze ke sportovním účelům, ale probíhaly zde také nejrůznější kulturní akce (koncerty, dětské dny, oslavy 1. máje apod.).  Stavební úřad na základě výše uvedených údajů a kontrolní prohlídky stavby dospěl k závěru, že za dodržení podmínek pro užívání stavby (uvedených v kolaudačním rozhodnutí ze dne 7. 7. 1981) je stavba užívána v souladu s kolaudačním rozhodnutím a nedochází k porušení ustanovení § 126 odst. 1 stavebního zákona. Krajský úřad se s tímto názorem ztotožnil (s výhradou uvedenou níže) a doplnil, že podle ustanovení § 6 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů, plochy občanského vybavení zahrnují rovněž pozemky staveb a zařízení pro obchodní prodej, tělovýchovu a sport, ubytování, stravování, služby, vědu a výzkum, lázeňství a pozemky související dopravní a technické infrastruktury a veřejných prostranství. Krajský úřad konstatoval, že stavba sportovního areálu je stavbou pro občanskou vybavenost, nejedná se však o veřejné prostranství, jak uvedl stavební úřad ve svém vyjádření, neboť sportovní areál nesplňuje podmínku obecného užívání.[9] Krajský úřad uzavřel, že v kolaudačním rozhodnutí není přesně stanoven účel užívání stavby a vzhledem k tomu, že kolaudační rozhodnutí ze dne 7. 7. 1981 nelze z důvodu uplynutí zákonných lhůt již přezkoumat, je třeba je považovat za správné. Neshledal ani porušení podmínek tohoto kolaudačního rozhodnutí. Ministerstvo stěžovatele sdělením ze dne 14. 10. 2013 k jeho podání ve věci užívání stavby stěžovatele především informovalo o právní úpravě a zdůraznilo přitom povinnosti stavebního úřadu uvedené v části čtvrté, hlavě II. stavebního zákona - Stavební dozor a zvláštní pravomoci stavebního úřadu, které jsou stanoveny k ochraně veřejného zájmu s tím, že podle ustanovení § 132 odst. 3 písm. b) stavebního zákona se veřejným zájmem rozumí též požadavek, aby stavba byla užívána jen k povolenému účelu. C - Hodnocení věci zástupcem ochránkyně Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. Pro samu podstatu obtěžování hlukem z pořádání veřejných hudebních produkcí musím zdůraznit, že podle ustanovení § 32 zákona č. 258/2000 Sb. hluk z veřejné produkce hudby (například koncert, taneční zábava, artistická produkce s hudbou) nesmí překročit hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněné prostory. Splnění této povinnosti zajistí osoba provozující službu, a to jde-li o veřejnou produkci hudby, pořadatel, a nelze-li pořadatele zjistit, pak osoba, která k tomuto účelu stavbu, jiné zařízení nebo pozemek poskytla.[10] Hygienické limity jsou pro hluk stanoveny nařízením vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Za dodržení hlukových limitů při veřejné hudební produkci tedy odpovídá její pořadatel. Pokud pořadatel hygienické limity překročí (objektivizace hlukové zátěže se provádí pouze předem objednaným měřením hluku k tomu oprávněnou akreditovanou nebo autorizovanou osobou[11]), je následně vystaven postihu sankcí - uložením pokuty. Pokutu může uložit orgán ochrany veřejného zdraví (KHS), dopustí-li se protiprávního jednání pořadatel jako podnikající fyzická osoba nebo právnická osoba, popř. ji může uložit příslušný přestupkový orgán, je-li pořadatelem nepodnikající fyzická osoba. Pokud jde o postup KHS, nemám k němu výhrady, když na základě podnětu stěžovatele KHS provedla státní zdravotní dozor spojený s inspekčním měřením hluku a po zjištění porušení zákona o ochraně veřejného zdraví, spočívajícího v porušení povinnosti pořadatele (podnikající fyzické osoby) dodržet stanovené limity hluku, zahájila řízení o správním deliktu podle ustanovení § 92 zákona o ochraně veřejného zdraví. Zákon o ochraně veřejného zdraví by se však dle již konstantního názoru ochránce[12] a především v souladu s cílem právní regulace ochrany veřejného zdraví měl vztahovat spíše na zdroje hluku, které mohou zdraví skutečně poškodit. V této souvislosti se jedná spíše o zdroje hluku, které jsou dlouhodobé (kontinuální), jako jsou např. zdroje hluku dopravního (hluk ze silniční, železniční a letecké dopravy), technologického (výrobní stroje a zařízení továren a živnostenských provozoven), hluku z hostinských provozoven (restaurace, bary, herny, diskotéky, noční kluby apod.), jakož i dalších staveb, pokud je (nebo může být) s jejich užíváním spojena zvýšená hlučnost a jde-li o dlouhodobý jev.[13] Jak uvádí Národní referenční laboratoř pro hluk[14] k otázce hlukových limitů, dále cituji: "Hygienické limity nejsou obecně čistě vědeckou záležitostí. Kritické limity škodlivých faktorů životního prostředí včetně hluku nemohou být odvozeny pouze na základě výsledků empirických věd. Jsou předmětem sociopolitických nastavení, která závisí na systému priorit zastoupených zájmových skupin. Limitní hodnoty jsou politickým normativním aktem, který je výsledkem komplexních úvah o společenských výnosech, rizicích a nákladech. V tomto procesu se musí nalézt obecné standardy akceptovatelných rizik, které se mohou měnit podle úvah ohledně obecně pojatých nákladů a výnosů (cost-benefit). Rozhodování o limitu v rámci politického normativního procesu jen zčásti vychází z vědeckých podkladů (jakými jsou například doporučení WHO[15]), ale bere v úvahu i ekonomická omezení a sladění konkurujících si zájmů ve společnosti. Hygienický limit hluku je určitým kompromisem a jeho překročení neznamená automaticky akutní poškození zdraví." Je tedy zřejmé, že hlukové limity byly zákonodárcem koncipovány v prvé řadě jako nástroj regulace dlouhodobé a trvalé hlukové zátěže, která s sebou nese prokazatelná zdravotní rizika.[16] Výjimkou ze zákonného režimu ochrany před dlouhodobou hlukovou zátěží je pak právě i pořádání hudebních produkcí, na které zákon dopadá i přesto, že jde svou podstatou často o jevy krátkodobé, nicméně zákonodárce zde ochranu zákonem přiznal patrně z důvodu zvýšené intenzity hluku, a tudíž i zvýšené intenzity rušení kvality prostředí (pohody bydlení). Zde nicméně považuji za vhodné uvést, že i pokud je v případě ojedinělé hudební produkce měřením hluku zjištěno překročení hlukového limitu a za porušení povinností stanovených zákonem o ochraně veřejného zdraví (povinnost dodržet hlukový limit) může být pořadatel sankcionován pokutou, je dle mého názoru zřejmé, že podstatným znakem pro posouzení míry ohrožení veřejného zdraví v souvislosti s pořádáním veřejných hudebních produkcí je podstatné určení jejich četnosti (pravidelnosti), opakovanosti, intenzity a doby trvání hluku, jakož i počtu exponovaných osob. Nikterak na druhou stranu nepopírám, že veřejné hudební produkce jako krátkodobé hlukové jevy (byť fakticky může jít i např. o hudební produkce v rozsahu více hodin a někdy i několika dnů) mohou být pro své bezprostřední okolí značně rušivé a obtěžující a mohou v tom kterém případě vést i ke značnému snížení kvality prostředí (dříve "pohody bydlení"[17]). Z mé dosavadní činnosti je mi však známo, že je nesnadné až nemožné zcela nevyvratitelně prokázat negativní zdravotní účinky spojené s ojedinělou a krátkodobou expozicí hluku, jakou je jednorázová hudební produkce. Z hodnocení zdravotních rizik, s nimiž se při vyřizování podnětů na obtěžování hlukem dlouhodobě setkávám, lze učinit závěr, že u krátkodobých jevů (vyjma extrémních hlukových událostí typu explozí a dalších vysoce impulzních hluků, popř. hudebních produkcí v délce trvání více dnů po dobu 24 hodin a za splnění podmínky zvýšené intenzity hluku, popř. zvýšené intenzity obzvláště rušivých frekvencí[18]), stanovit zdravotní rizika jednoznačně nelze. Uvedený názor lze podpořit i judikaturou Nejvyššího správního soudu,[19] v němž konstatoval, dále cituji: "... již samotné překročení těchto hygienických limitů znamená ohrožení zájmu na ochraně veřejného zdraví před nepříznivými účinky hluku (nikoliv však přímo poškození zdraví fyzických osob), k jehož ochraně jsou dotčené limity stanovovány." Shrnuji tedy, že přestože negativní zdravotní účinky dlouhodobé expozice nadměrnému hluku (poškození sluchového aparátu, vliv na kardiovaskulární systém, poruchy spánku, zhoršení komunikace řečí, obtěžování hlukem) jako možné příčiny celé řady chorob jsou již dobře odborně popsány, hodnocení zdravotních rizik, z nichž by mohlo být konstatováno jednoznačně ohrožení veřejného zdraví v důsledku ve své podstatě krátkodobých jevů, jakými jsou mj. i příležitostné (rozuměj co do četnosti ojedinělé) veřejné hudební produkce (koncerty, hudební festivaly apod.), k dispozici dle mých informací dosud není. K námitce stěžovatele, že objekt stadionu je užíván v rozporu s podmínkami kolaudačního rozhodnutí z r. 1981 uvádím následující. Je skutečností, že kolaudační rozhodnutí ze dne 7. 7. 1981 nelze z důvodu uplynutí zákonných lhůt již přezkoumat a je třeba je považovat za správné, byť by trpělo vadami. Pokud jde o stěžovatelem namítanou povinnost dodržovat podmínku kolaudačního rozhodnutí, tedy dbát hygienických předpisů, mám za to, že jde o podmínku deklaratorního charakteru upozorňující stavebníka (vlastníka) na povinnost dodržovat právní předpisy na určitém úseku výkonu státní správy. Podle ustanovení § 126 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006[20] lze stavbu užívat jen k účelu vymezenému zejména v kolaudačním rozhodnutí, v oznámení o užívání stavby nebo v kolaudačním souhlasu. Podle ustanovení § 126 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, změna v účelu užívání stavby, v jejím provozním zařízení ... a změna v činnosti, jejíž účinky by mohly ohrozit, mimo jiné, veřejné zdraví ... nebo životní prostředí ..., je přípustná jen na základě souhlasu nebo povolení stavebního úřadu. Ustanovení § 81 není dotčeno.[21] Podle ustanovení § 127 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 jsou změny ve způsobu užívání, které by mohly ohrozit zdraví, život nebo životní prostředí přípustné jen na základě písemného souhlasu stavebního úřadu. Stavební úřad je zároveň podle ustanovení § 132 stavebního zákona z roku 2006 oprávněn ve veřejném zájmu, mimo jiné, provádět kontrolní prohlídky stavby (písm. a/) a nařizovat nezbytné úpravy stavby, stavebního pozemku nebo zastavěného stavebního pozemku (písm. b/). Veřejným zájmem se podle ustanovení § 132 odst. 3 stavebního zákona rozumí, mimo jiné, požadavek, aby stavba byla užívána jen k povolenému účelu (písm. b/) a aby, mimo jiné, neohrožovala život a zdraví osob a životní prostředí, popřípadě nezpůsobovala jiné škody či ztráty (písm. c/). Podle ustanovení § 137 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 stavební úřad může nařídit vlastníku stavby ... nezbytné úpravy a) jimiž se docílí, aby užívání stavby nebo jejího zařízení neohrožovalo životní prostředí, nepřiměřeně neobtěžovalo její uživatele a okolí hlukem, exhalacemi včetně zápachu, otřesy, vibracemi, účinky neionizujícího záření anebo světelným zářením, b) jimiž se odstraňují jiné hygienické, bezpečnostní, požární a provozní závady a závady na elektrickém zařízení stavby. Podle ustanovení § 137 odst. 3 uvedeného ustanovení pak nezbytné úpravy podle odstavce 1 může stavební úřad nařídit pouze v případě, že stavba nebo zařízení nejsou postaveny a užívány v souladu s podmínkami danými povolením stavebního úřadu. Jsou-li stavba nebo zařízení postaveny a užívány v souladu s podmínkami danými povolením stavebního úřadu, může stavební úřad nařídit nezbytné úpravy podle odstavce 1 jen v případě prokazatelně významného ohrožení a za náhradu újmy, kterou by nařízené úpravy vyvolaly. V této souvislosti se domnívám, že za daných okolností a ve světle níže uvedené argumentace by nařízení nezbytných úprav stavby stadionu (popř. terénní úpravy samotné hrací plochy) nebylo důvodné. Jak uvádím níže, nedomnívám se, že je stavba užívána v rozporu s podmínkami kolaudačního rozhodnutí, přičemž nelze ani prokázat, že se jedná o prokazatelně významné ohrožení důležitých veřejných zájmů (zde ohrožení veřejného zdraví). Dosud platné Společné stanovisko hlavního hygienika a Ministerstva pro místní rozvoj č. j. K−173/04 k postupu orgánů ochrany veřejného zdraví a stavebních úřadů při posuzování zvukové izolace staveb a ochrany před hlukem[22] (dále jen Společné stanovisko) zároveň mj. uvádí, že pokud jde o ochranu před hlukem ve vztahu ke stavebnímu zákonu, bývá v praxi nejfrekventovanějším problémem vnesení hudebních produkcí s elektronicky zesilovanou hudbou do prostor stavby, v nichž takový zdroj hlučnosti nebyl navržen a při povolování stavby ani nebyl předpokládán. K tomu se ve Společném stanovisku konstatuje, že "v takových případech je stavba užívána v rozporu s povoleným účelem, protože zvýšení hlukové zátěže je jevem, který může ohrozit veřejné zdraví". Jakkoli neodhlížím od zákonem stanovené ochrany veřejného zájmu (ochrany veřejného zdraví), mám v prvé řadě za to, že striktní aplikace Společného stanoviska by mohla vést ke zcela absurdním závěrům. Při posouzení namítaného rozporu v užívání stavby k ojedinělým hudebním produkcím je totiž, dle mého názoru, vždy nutno brát zřetel na konkrétní okolnosti případu, neboť hluk je svou podstatou proměnný a jeho skutečná intenzita záleží na dalších vnějších okolnostech. Zde poukazuji v prvé řadě na rozsudek Nejvyššího soudu č. j. 28Cdo 1589/2012, ze dne 4. 10. 2012, který se s otázkou změny v užívání stavby podle stavebního zákona zabýval s tím, že není nutné, aby schválení stavebního úřadu podléhala každá (byť sebemenší) změna v užívání stavby. Poukazuji dále na již starší rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, sp. zn. 30Ca 180/2001, ze dne 11. 12. 2001, který ohledně účelu užívání stavby konstatoval, že: "V kolaudačním či stavebním povolení určený účel stavby má svoji variabilitu. Realizuje-li se v určitém prostoru stavby takový účel užívání, který oproti stanovenému účelu v kolaudačním rozhodnutí nevyžaduje změny v jeho stavebně-technickém uspořádání, nemůže ohrozit zdraví a život osob nebo životní prostředí, není ani třeba rozhodnutí o povolení změny k užívání stavby." Poukazuji pak také na mou již výše uvedenou argumentaci k otázce hodnocení zdravotních rizik a ohrožení veřejného zdraví v důsledku svou podstatou (co do četnosti) ojedinělých krátkodobých hlukových jevů. Bez větších pochybností lze naopak konstatovat, že veřejné zdraví může ohrozit[23] pořádání elektronicky zesilované hudební produkce ve stavbě k takovému užívání neurčené, pokud k němu dochází nikoli ojediněle (jde-li tedy o častý, opakovaný a pravidelný jev), přičemž budou naplněna i další shora uvedená kritéria (zvýšená intenzita hluku a doba jeho trvání, případně i počet exponovaných osob). Ochránce se v otázce výkladu stavebního zákona, pokud jde o užívání staveb, nikterak zásadně neliší od současné právní teorie ani běžné správní praxe. Zastává tedy názor, že pokud bylo měřením hluku ze stavby zjištěno prokazatelné překročení hlukového limitu, KHS (kromě sankčního postupu dle zákona č. 258/2000 Sb. viz výše) postoupí výsledky státního zdravotního dozoru stavebnímu úřadu jako podnět pro ověření, zda je stavba užívána v souladu či v rozporu s kolaudovaným stavem. Stavební úřad by po vyhodnocení konkrétních skutkových okolností, odůvodňujících podezření na možnou stavební nekázeň, měl následně provést kontrolní prohlídku, a v případě prokazatelného zjištění stavební nekázně vyzvat stavebníka podle ustanovení § 134 odst. 2 stavebního zákona ke zjednání nápravy a v případě neuposlechnutí výzvy nařídit zjednání nápravy podle ustanovení § 134 odst. 3, popř. přijmout i další opaření (§ 171 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006).[24] Výše uvedený postup (výzva ke zjednání nápravy) je však dle mého namístě pouze v případě, že jde o prokazatelné zjištění[25] dlouhodobé hlukové zátěže ve stavbě k takovému užívání neurčené. V případě ojedinělého vnesení elektronicky zesilované hudební produkce do stavby k takovému užívání výslovně neurčené, dle mého názoru, by tedy stavební úřad měl přihlédnout k výše uvedenému judikátu ohledně variability účelu užívání staveb a nejprve prověřit, zda nejde o pouhý exces z mantinelů daných uživateli stavby stavebním povolením (kolaudačním rozhodnutím apod.). Stejně tak pokud jde o sankční ustanovení stavebního zákona, stavební úřad měl by nejprve prověřit, zda byl naplněn i materiální znak přestupku či deliktu (společenská nebezpečnost). Je nasnadě, že pouhý ojedinělý exces z běžného užívání stavby pak zároveň ani není důvodem pro změnu užívání předmětné stavby (což ovšem nevylučuje možný souběžný sankční postih podle jiných právních předpisů - zde například podle zákona o ochraně veřejného zdraví). Uzavírám tedy, že otázku, zda jde o takovou změnu v užívání stavby, která již vyžaduje zásah stavebního úřadu, musí vždy podle konkrétních okolností (intenzita zásahu do právem chráněného veřejného zájmu) posoudit stavební úřad na základě úplného zjištění skutkového stavu v souladu s ustanovením § 3 správního řádu[26] (zásada materiální pravdy). Podle této zásady postupuje správní orgán - nevyplývá-li ze zákona něco jiného - tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky zákona, mj. aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, a dbá na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly (§ 2 odst. 4 správního řádu). Zásadu materiální pravdy pak dále rozpracovává ustanovení § 50 odst. 3 správního řádu, které stanoví, že správní orgán je povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu, přičemž za veřejný zájem se dle ustanovení § 132 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 rozumí mj. požadavek, aby stavba byla užívána jen k povolenému účelu. V řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je dle správního řádu správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena. S ohledem na výše uvedené a za okolností daného případu akceptuji názor krajského úřadu na užívání stavby stadionu, tj. že tento objekt, který slouží i k pořádání příležitostných kulturních akcí (2krát ročně), nepodléhá změně v účelu užívání stavby podle ustanovení § 126 stavebního zákona z roku 2006. Pro úplnost uvádím, že odkaz stavebního úřadu na ustanovení § 3 písm. b) vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, který stanoví, co se rozumí prostory pro shromažďování většího počtu osob, domnívám se, že pro posouzení souladu užívání této konkrétní stavby s posledním kolaudovaným stavem nemá - na rozdíl od úvahy o variabilitě užívání staveb dle aktuální judikatury - význam. Vyplývá z něj totiž pouze, že stavba stadionu je stavbou pro shromažďování většího počtu osob, což však pro konkrétní užívání stavby nemá jakýkoli vypovídací význam. Stavba má kolaudačním rozhodnutím vymezený účel užívání "sportoviště (sport a tělovýchova)", nikoli kulturní účely. To, že je stavbu zároveň možno užívat trvale (popř. dlouhodobě, opakovaně a pravidelně s větší četností - a contrario, tedy nikoli výjimečně) pro účely pořádání kulturních akcí, z tohoto ustanovení dovodit nelze, neboť pro trvalé užívání je závazné pouze kolaudační rozhodnutí (či opatření) stavebního úřadu, a v tomto tedy mohlo být vyjádření stavebního úřadu i krajského úřadu zavádějící. Pokud jde konečně o soulad užívání území sportoviště s Územním plánem města Valašské Meziříčí, uvádím následující. Stadion je v územním plánu města funkčně vymezen jako plocha občanského vybavení - tělovýchova a sport. Podle textové části územního plánu (F.12.1 podmínky pro využití ploch) stanoví hlavní využití "tělovýchova, sport", s přípustným využitím mj. "veřejná prostranství" a "související občanská vybavenost - veřejné stravování, ubytování, maloobchodní prodej, služby nevýrobní". Podle ustanovení § 6 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, plochy občanského vybavení zahrnují především pozemky staveb a zařízení občanského vybavení mj. pro kulturu a dále zahrnují pozemky staveb a zařízení pro obchodní prodej, tělovýchovu a sport. I když tedy z textové části územního plánu města nelze dovodit, že by v této ploše bylo (byť podmíněně) přípustné užívání staveb pro trvalé či pravidelné pořádání hudebních produkcí, i zde musím podotknout, že vzhledem k nízké četnosti kulturních akcí (hudebních produkcí) o trvalé či časté užívání dle mého nejde a případná námitka užívání této plochy v rozporu s územním plánem je tak dle mého opět bez právního významu. Pokud jde konečně o věcné řešení pokračujícího pravidelného, byť sporadického, obtěžování hlukem (toto je podstatou podnětu stěžovatele), mám za to, že nejefektivnějším nástrojem regulace pořádání obdobných akcí a zajištění kvality prostředí (pohody či jinak řečeno komfortu bydlení) obyvatel dané obce je stanovení konkrétních pravidel v obecně závazné vyhlášce obce k zajištění místních záležitostí veřejného pořádku podle ustanovení § 10 písm. b) zákona o obcích[27] v mezích tohoto zákonného zmocnění. Takovou vyhlášku město Valašské Meziříčí přijalo. Pokud stěžovatel uvádí, že není spokojen s dosavadním režimem udělování výjimek pořadatelům (soukromým subjektům) za účelem pořádání hudebních produkcí i v jinou než OZV povolenou dobu ze strany stávající Rady města, popř. není spokojen ani se zněním samotné OZV, musím zde uvést, že regulace ochrany veřejného pořádku vydáváním obecně závazných vyhlášek patří do tzv. samostatné působnosti obcí,[28] na kterou se působnost ochránce nevztahuje. K dozoru a kontrole samosprávy je oprávněno Ministerstvo vnitra. Dozor se provádí následně a hodnotí se při něm zákonnost vyhlášek. Stěžovatele tak zde musím odkázat na odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra. V této souvislosti pak považuji za nutné uvést i to, že ochránce si je dlouhodobě vědom problematiky hluku v centru měst (popř. v zastavěných částech obcí) jako záležitosti značně složité, při jejímž řešení se střetávají různé společenské zájmy, ať už veřejnoprávní (ochrana obyvatelstva před hlukem jako zákonem chráněného veřejného zájmu versus požadavek na zachování přiměřeného kulturního a společenského života), nebo soukromoprávní (pohoda bydlení versus kulturní či podnikatelské aktivity občanů), přičemž je třeba brát i zřetel na aspekty urbanistické a sociodemografické. Nejsem přitom nakloněn tomu, aby se centra obcí a měst jako přirozená centra společenského, obchodního a kulturního života stala "mrtvou zónou". Je zároveň nasnadě, že případné zvýšené množství výjimek z obecně platného režimu obecně závazné vyhlášky, regulující veřejný pořádek, ze strany orgánů samosprávy, může být nejen jasnou manifestací, jaký z uvedených zájmů orgány města upřednostňují (za což nesou zcela legitimní politickou odpovědnost), ale může v krajním případě znamenat i "přetečení poháru" jisté pružnosti veřejného práva (viz variabilita užívání staveb) a následné sankční opatření orgánu státní správy (zde stavebního úřadu). Pokud jde o část podnětu, týkající se údajného nedostatečného prošetření petice stěžovatele a dalších občanů na změnu OZV, omezím se již pouze na konstatování, že z poskytnutých kopií písemností (viz shora uvedené odpovědi starosty města) mám za to, že námitky stěžovatele k nedostatečnému způsobu vyřízení petice (především pokud jde o nedodržení 30denní lhůty pro její vyřízení) byly dle mého názoru starostou dostatečně vypořádány v dopisu ze dne 16. 11. 2012. K petici jako vhodné formě podání občanů, jejichž zájmem byla přísnější regulace formou obecně závazné vyhlášky obce, uvádím, že podle ustanovení § 1 zákona č. 85/1990 Sb., o právu petičním, má každý právo obracet se sám nebo společně s jinými na státní orgány se žádostmi, návrhy a stížnostmi ve věcech veřejného nebo jiného společného zájmu, které patří do působnosti těchto orgánů. Jakkoli shora uvedené ustanovení - pokud jde o subjekt, na který je možno se peticí obrátit - výslovně zmiňuje pouze "státní orgány" a bylo by tak možno se domnívat, že se jedná pouze o "orgány státní správy", uvedené znění se vztahuje v souladu s ústavním zakotvením petičního práva v čl. 18 Listiny základních práv a svobod zcela nepochybně i na orgány územní samosprávy. Stěžovatel a další petenti se tak na radu města jako příslušný orgán obrátili správně. Avšak skutečnost, že stěžovatel a další petenti se svou žádostí o změnu OZV neuspěli, sama o sobě neznamená, že rada či rastupitelstvo města pochybily (k prodlení s vyřízením petice viz sdělení starosty shora). I nevyhovění žádosti občana je dle mého legitimním postojem příslušného orgánu samosprávy, proti kterému může stěžovatel brojit mj. i prosazením jiného složení zastupitelstva města (potažmo rady) ve volbách do obecních zastupitelstev podle zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, a to volbou kandidátů, kteří budou případně jeho věc (změnu OZV) politicky dále aktivně prosazovat, popř. hájit svá práva občana obce (viz níže) jinak. Na uvedený podnět občanů lze však zároveň nahlížet podle jeho obsahu i jako na žádost občanů obce podle ustanovení § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích (právo občana obce podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty). Podle ustanovení § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích má občan obce, který dosáhl věku 18 let, právo podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty; orgány obce je vyřizují bezodkladně, nejdéle však do 60 dnů; jde-li o působnost zastupitelstva obce, nejpozději do 90 dnů. Zákon o obcích však podrobněji nespecifikuje způsob, jímž má být návrh, podnět či připomínka "vyřízena". Řešení této otázky je proto nutné, stejně jako v případě práva podle ustanovení § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích, dovozovat ze zákonného textu a zejména z ústavního rozměru uvedeného práva. S ohledem na podstatu uvedeného práva je třeba "vyřízením" podání v každém případě rozumět jeho věcné vyřízení, tzn. že příslušný orgán obce musí prověřit skutečnosti v něm uvedené a podle svého zjištění zaujmout k návrhu či podnětu stanovisko, případně rozhodnout o realizaci adekvátních opatření nebo o tom, že taková opatření nejsou nutná. Stěžovatel se tak může obrátit - pokud není spokojen se způsobem vyřízení petice a zároveň podnětu občana podle ustanovení § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích - na odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra.[29] Právní hodnocení uzavírám konstatováním, že proti obtěžující hlučnosti je v neposlední řadě možné bránit se i cestou soukromého práva, a to podáním tzv. negatorní žaloby podle ustanovení § 1013 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Podle citovaného ustanovení se vlastník musí zdržet všeho, co způsobuje, že hluk vniká na pozemek jiného vlastníka (nejen tedy přímého souseda) v míře nepřiměřené místním poměrům a podstatně omezuje obvyklé užívání pozemku. Soud bude zkoumat, zda obtěžování hlukem je nepřiměřené místním poměrům a současně také, zda obtěžování představuje podstatný zásah do obvyklého užívání pozemku (nebo stavby). U soudu je možné také žalovat provozovatele zdroje hluku, jenž vzniká v důsledku provozu závodu nebo podobného zařízení, který byl úředně schválen. V takovém případě lze požadovat pouze náhradu újmy v penězích. To neplatí, pokud provoz překračuje rozsah, v jakém byl úředně schválen. Pro úplnost pak uvádím, že dle judikatury soudů může být právně významným obtěžováním i to, které sice nepřekračuje limity hluku stanovené obecně závazným právním předpisem, ale překračuje míru obvyklou v daném místě, a to s přihlédnutím k míře dané v jiných obdobných místech.[30] D - Závěry Na základě výše popsaných zjištění a úvah jsem ve smyslu ustanovení § 17 zákona o veřejném ochránci práv v postupu Městského úřadu Valašské Meziříčí, odboru stavebního řádu, ani Krajského úřadu Zlínského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, pochybení nezjistil. Zprávu o šetření zasílám kromě výše uvedených úřadů na vědomí i Ministerstvu pro místní rozvoj. O svých zjištěních a závěrech informuji rovněž stěžovatele. JUDr. Stanislav Křeček zástupce veřejné ochránkyně práv [1] Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [2] Územní plán Valašské Meziříčí byl vydán Zastupitelstvem města Valašské Meziříčí dne 1. listopadu 2012 pod číslem usnesení Z 20/10 opatřením obecné povahy č. 14/2012. Toto opatření obecné povahy nabylo účinnosti dne 20. listopadu 2012. [3] http://www.grillparty.cz/?st=25&co=1&ur=Domu [4] http://www.gulasfest.cz/informace.html [5] http://www.gulasfest.cz/program.html. [6] zn.: výst.697/81-Ma [7] Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. [8] Č. j. MěÚVM 16216/2013 [9] Krajský úřad zde správně poukázal na to, že pojem veřejné prostranství je definován ustanovením § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, tak, že veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. [10] Pozornosti stěžovatele by však neměla ujít informace, že na pořad 17. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR (od 16. září 2014) bylo navrženo mj. i projednávání vládní novely zákona o ochraně veřejného zdraví (číslo sněmovního tisku 270), která nově umožní pořadatelům hudebních produkcí žádat o dočasné povolení nadlimitního zdroje hluku, více např. viz https://apps.odok.cz/kpl-detail?pid=KORN97KGMG4K [11] Zde pro úplnost podotýkám, že zákaz konání akce, resp. její ukončení, tedy zákaz provozování zdroje hluku, KHS operativně provést nemůže, neboť přestože i laikovi může být zjevné, že hluk je z pohledu platných předpisů nadlimitní, objektivním důkazem je pouze protokol o kontrolním zjištění, vyhotovený na základě protokolu o měření autorizovanou osobou. Vyhotovení těchto zákonných podkladů pro případné další projednání přestupku nebo správního deliktu u orgánu ochrany veřejného zdraví není - jak z logiky věci vyplývá - záležitostí minut, ale dnů až týdnů. [12] Viz např. připomínková řízení k předkládaným novelám zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, v období let 2010 - 2013 [13] Např. jde-li o trvalou hlukovou zátěž - může jít i o stavby sportovišť či dětských hřišť. [14] NRL - je pověřena Hlavním hygienikem ČR odbornou garancí v činnostech A) Referenční (rozhodčí) činnosti B) Speciální činnosti a poradenství C) Metodická činnost D) Výzkumná a vývojová činnost [15] Světová zdravotnická organizace [16] V tomto smyslu materiál Světové zdravotnické organizace (WHO) Night Noise Guidelines for Europe (http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0017/43316/E92845.pdf) uvádí, že odborně podloženým limitem pro noční hluk je hladina hluku ve výši 40 dB. Pouze při ní je zajištěna ochrana zdraví zranitelných skupin, zejména starších a nemocných osob a dětí. [17] K tomu srovnej např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 44/2005-116, ze dne 2. 2. 2006 [18] Především nízké frekvence (sub-basy), typicky na akcích typu technoparty [19] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2012, č. j. 6Ads 40/2012-29, www.nssoud.cz [20] Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. [21] § 81 Rozhodnutí o změně vlivu užívání stavby na území: (1) Rozhodnutí o změně vlivu užívání stavby na území stanoví podmínky pro změnu užívání stavby, která má vliv na životní prostředí nebo nároky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu. (2) Rozhodnutí o změně vlivu užívání stavby na území vyžadují takové změny v užívání stavby, pro které bylo vydáno stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí nebo mají nové nároky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu. [22] uveřejněné jako příloha Stavebně správní praxe č. 3/2004 (odkazuje na starý stavební zákon, nicméně v obecné rovině jsou jeho principy aplikovatelné i na nový stavební zákon) [23] V takových případech si však úsudek o možných zdravotních rizicích a s tím souvisejícím ohrožením veřejného zdraví nemůže učinit stavební úřad sám, nýbrž jako odborný orgán jen KHS. Tato by v rámci součinnosti měla stavebnímu úřadu na jeho žádost poskytnout své odborné stanovisko. [24] V obecné rovině k této problematice srovnej též Sborník Veřejného ochránce práv "Hluková zátěž, kap. 4.1.2, Stavební dozor; dostupný na http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/sborniky_stanoviska/Hlukova_zatez.pdf [25] Důkazním materiálem mohou být pochopitelně související zjištění přestupkových orgánů, popř. protokoly orgánů policie o výjezdech k ohlášenému rušení nočního klidu apod.. [26] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [27] Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. [28] Obec podle zákona v samostatné působnosti pečuje o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů, např. potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy, informací, výchovy a vzdělávání. [29] Více k tématu Aktuální problémy při aplikaci ustanovení § 16 zákona o obcích - Práva občana obce viz Stanovisko č. 06/2008 odboru dozoru a kontroly veřejné správy MV ČR - http://www.mvcr.cz/clanek/aktualni-problemy-pri-aplikaci-16-zakona-o-obcich-prava-obcana-obce.aspx [30] viz rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22Cdo 2808/2007, ze dne 30. 8. 2007.