Poznámka/Výsledek případu

Právní věty

Text dokumentu

Sp. zn. 3036/2025/VOP/LH Č. j. KVOP-33332/2025 Brno 4. srpna 2025 Zpráva o šetření ve věci nepřijatelnosti žádostí o pobyt za účelem studia Pan A. (stěžovatel), státní příslušník Ruské federace, je doktorandem na vysoké škole X. Dlouhodobě usiluje o podání žádosti o pobyt za účelem studia. V podnětu namítá, že Velvyslanectví České republiky v Moskvě mu nevydalo o nepřijatelnosti žádosti žádné usnesení, proti kterému by se mohl bránit. A. Shrnutí závěrů Při zjišťování nepřijatelnosti žádosti ruských a běloruských občanů se postupuje obdobně podle ustanovení § 169h odst. 5 zákona o pobytu cizinců. [1] Znamená to, že nepřijatelnost těchto žádostí se má řídit v plném rozsahu právní úpravou § 169h odst. 5 zákona o pobytu cizinců. Ze směrnice 2016/801 [2] navíc jednoznačně plyne právo na písemné oznámení rozhodnutí o žádosti o pobyt za účelem studia. Dospěl jsem proto k závěru, že velvyslanectví má povinnost učinit o nepřijatelnosti usnesení do spisu i v případě nepřijatelných žádostí o pobyt za účelem studia ruských občanů. [3] Proti takovému usnesení se pak může žadatel bránit žalobou proti správnímu rozhodnutí. Velvyslanectví nepostupuje správně, pokud o žádostech o pobyt za účelem studia nečiní usnesení o nepřijatelnosti do spisu. B. Skutková zjištění Stěžovatel se opakovaně obrátil na velvyslanectví se snahou zjistit, jak může podat žádost o dlouhodobý pobyt za účelem studia. To mu e-mailem sdělilo, že zastupitelské úřady přijímají od občanů Ruské federace žádosti o víza a povolení k pobytu v souladu s nařízením vlády České republiky č. 55/2024. Znamená to, že žádosti o dlouhodobé pobyty pro studijní účely od občanů Ruské federace nepřijímají. Na základě podnětu jsem zahájil šetření Ministerstva zahraničních věcí. Cílem bylo zjistit, proč velvyslanectví nečiní o nepřijatelných žádostech usnesení do spisu tak, aby se proti němu mohli žadatelé soudně bránit. B.1 Vyjádření ministerstva Ministerstvo se k zahájenému šetření vyjádřilo dne 20. června 2025. Postup podle § 169h odst. 5 zákona o pobytu cizinců se podle ministerstva použije s vědomím dvou omezení. Zaprvé se použije pouze při zjišťování nepřijatelnosti podle zákona č. 175/2022 Sb. [4] Zadruhé se podle něj postupuje obdobně. [5] Institut nepřijatelnosti podle § 169h zákona o pobytu cizinců má zcela jiný účel, a tedy i použití, než je tomu u zákona č. 175/2022 Sb. V případě předpokládaném zákonem o pobytu cizinců jde o žádosti jinak přijatelné, podané osobně v listinné podobě po sjednání termínu podání žádosti na zastupitelském úřadě. Žádosti však nelze přijmout, protože trpí některou z vad vyjmenovaných v ustanovení § 169h odst. 1-4 zákona o pobytu cizinců. Naproti tomu nepřijatelnost podle zákona č. 175/2022 Sb. je spíše výlukou z přijatelnosti na základě státní příslušnosti. Obdobné použití § 169h odst. 5 zákona o pobytu cizinců je tak třeba přizpůsobit skutečnosti, že nepřijatelnost podle zákona č. 175/2022 Sb. se zjišťuje zpravidla bez osobní přítomnosti žadatele, před vlastním podáním žádosti a kvalifikuje se podle státní příslušnosti žadatele. Bylo by neúčelné a nelogické stanovit žadateli, občanu Ruské federace, termín k osobnímu podání žádosti (tím potvrdit jeho "legitimní očekávání"), aby mu velvyslanectví vzápětí vydalo kopie usnesení o nepřijatelnosti a obratem vrátilo žádost s předloženými doklady. Namísto toho se jeví jako logické a šetrné i k legitimnímu očekávání žadatele jej obratem písemně (stejnou cestou jakou svůj zájem projevil) informovat, že jeho žádost je, resp. byla by, pokud by ji osobně podal, nepřijatelná. Záznam o takto podané informaci si velvyslanectví poznamenává do správního spisu. Velvyslanectví žadateli nevydává usnesení o nepřijatelnosti, proti kterému přísluší soudní ochrana podle § 65 s. ř. s. [6] To ale neznamená, že by postup velvyslanectví nepodléhal soudnímu přezkumu. Má-li žadatel pochybnosti o zákonnosti postupu ve svém konkrétním případě, má možnost domáhat se u správních soudů ochrany před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s. Velvyslanectví informuje žadatele o nepřijatelnosti žádosti e-mailem adresně a uvede důvod nepřijatelnosti. Důvod je v daném případě obecný, neboť se kvalifikuje v zásadě podle občanství žadatele. Zároveň ministerstvo a velvyslanectví v Moskvě a Minsku informují o nepřijatelnosti žádostí o pobytová oprávnění občanů Ruské federace a Běloruské republiky na svých webových stránkách. Ministerstvo nemá pochybnosti o souladu svého postupu se zákonem i směrnicí 2016/801. C. Právní hodnocení C.1 Soulad s vnitrostátními předpisy C.1.1 Právní úprava Podle § 1 zákona č. 175/2022 Sb. může vláda stanovit nařízením, že žádost o udělení oprávnění k pobytu je nepřijatelná. Při zjišťování nepřijatelnosti žádosti se postupuje podle ustanovení § 169h odst. 5 zákona o pobytu cizinců obdobně. [7] Podle § 1 nařízení vlády č. 55/2024 Sb. [8] platí, že z důvodu ochrany zahraničně politických zájmů České republiky v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace je žádost o udělení oprávnění k pobytu na území České republiky podaná na zastupitelském úřadu občanem Ruské federace nebo Běloruské republiky nepřijatelná. Z nepřijatelnosti nařízení stanoví několik výjimek v § 2. Z § 169h odst. 5 zákona o pobytu cizinců [9] vyplývá, že v případě nepřijatelných žádostí není řízení zahájeno. Tuto skutečnost zastupitelský úřad cizinci písemně sdělí včetně důvodu nepřijatelnosti a učiní o ní usnesení do spisu. Institut nepřijatelnosti se do zákona o pobytu cizinců dostal zákonem č. 222/2017 Sb. Z důvodové zprávy plyne, že "důvod nepřijatelnosti [se] cizinci písemně sdělí a vrátí se listiny, které byly součástí nepřijatelné žádosti. Z hlediska formy se jedná opět o sdělení podle části čtvrté správního řádu." [10] Nejvyšší správní soud k formě sdělení konstatoval, že "zákonodárce ponechal na uvážení (...) zastupitelského úřadu, jakou podobu toto sdělení bude mít - zda se tak stane předáním kopie usnesení o tom, že je žádost nepřijatelná, či ve formě přípisu obsahujícího sdělení, že žádost byla vyhodnocena jako nepřijatelná, a důvod nepřijatelnosti." [11] Poté uzavřel, že usnesení o nepřijatelnosti podle § 169h odst. 3 (pozn. nyní odstavce 5) zákona o pobytu cizinců je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť autoritativně a závazně určuje, že řízení o žádosti nebylo zahájeno, a na tuto žádost se hledí, jako by nebyla podána - s konečnou platností tedy rozhoduje o osudu této žádosti. [12] C.1.2 Postup velvyslanectví Ministerstvo nezpochybnilo, že velvyslanectví má u nepřijatelných žádostí ruských a běloruských občanů postupovat podle § 169h odst. 5 zákona o pobytu cizinců. Podle něj je však zjišťování nepřijatelnosti pouze "obdobné", sleduje jiný účel. Opravňuje k tomu, aby velvyslanectví žádné usnesení do spisu nečinilo. C.1.3 Hodnocení postupu velvyslanectví Nesouhlasím s tvrzením ministerstva, že v případě nepřijatelnosti podle § 169h zákona o pobytu cizinců se jedná o žádosti podané osobně v listinné podobě po sjednání termínu. Zákon o pobytu cizinců jako důvody nepřijatelnosti stanoví mimo jiné právě situace, kdy si cizinec termín nesjednal nebo žádost nebyla podána osobně. Z důvodové zprávy k zákonu č. 175/2022 Sb. vyplývá: "[p]ři zjišťování nepřijatelnosti bude postupováno podle obecné úpravy zakotvené v zákoně o pobytu cizinců na území České republiky. Skutečnost, že je žádost pokládána za nepřijatelnou, bude cizinci písemně sdělena, přičemž cizinec bude vyrozuměn i o důvodu nepřijatelnosti, učiní se záznam do spisu a cizinci se vrátí tiskopis žádosti, veškeré předložené doklady a správní poplatek, pokud byl uhrazen" (zvýraznění doplněno). [13] Z legislativních pravidel vlády plyne, že slovo "obdobně" ve spojení s odkazem na jiné ustanovení téhož nebo jiného právního předpisu vyjadřuje, že toto ustanovení se vztahuje na vymezené právní vztahy v plném rozsahu. [14] Použití slova "obdobně" znamená, že nepřijatelnost podle nařízení vlády se má řídit v plném rozsahu právní úpravou, na kterou se odkazuje, tedy § 169h odst. 5 zákona o pobytu cizinců. Velvyslanectví má proto povinnost učinit o nepřijatelnosti usnesení do spisu i v případě nepřijatelných žádostí o pobyt ruských a běloruských občanů. To ostatně předvídá i důvodová zpráva k zákonu, se kterou je argumentace ministerstva a postup velvyslanectví v rozporu. Rozumím argumentu, že je nelogické stanovit ruskému (resp. běloruskému) občanu termín k podání žádosti a následně mu obratem vracet doložené doklady. Mám za to, že v případě nepřijatelných žádostí ruských a běloruských občanů by bylo vhodným postupem žadatele informovat obecně o nepřijatelnosti žádostí a upozornit ho na to, že pokud na podání žádosti přesto trvá, může velvyslanectví doložit podklady žádosti. Pokud velvyslanectví neshledá, že žadatel spadá pod výjimky z nepřijatelnosti, učiní poté usnesení do spisu, proti kterému se může žadatel soudně bránit. Z rozhodování správních soudů totiž plyne, že soudy považují usnesení učiněné do spisu za rozhodnutí. [15] C.2 Souladnost postupu velvyslanectví se směrnicí o podmínkách vstupu za účelem studia C.2.1 Právní úprava Stěžovatel usiloval o získání pobytu za účelem doktorského studia na vysoké škole. Na takového státního příslušníka třetí země, který hodlá na území členského státu pobývat déle než 90 dnů za účelem studia, se vztahuje směrnice 2016/801. [16] Ta v čl. 5 odst. 3 uvádí, že jakmile jsou splněny všechny obecné i zvláštní podmínky, má státní příslušník třetí země nárok na povolení. [17] Nejnověji to zdůraznil Soudní dvůr EU v rozsudku ve věci Perle. [18] U tohoto typu studia navíc stát nemůže stanovit objem vstupů státních příslušníků třetích zemí ve smyslu článku 6 směrnice. [19] Podle čl. 7 odst. 6 směrnice členské státy nepřijmou státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou považováni za hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo veřejné zdraví. Směrnice upravuje v článku 20 důvody pro zamítnutí, odnětí nebo neprodloužení povolení. V rozhodnutí o zamítnutí žádosti musejí být zohledněny konkrétní okolnosti daného případu a zásada proporcionality. [20] Podle čl. 34 odst. 1 směrnice orgány dotčeného členského státu rozhodnou o žádosti o povolení nebo o jeho prodloužení a rozhodnutí písemně oznámí žadateli v souladu s postupy pro oznamování stanovenými vnitrostátními právními předpisy (...). Podle čl. 34 odst. 4 věty první se odůvodnění rozhodnutí, kterým se žádost prohlašuje za nepřípustnou nebo se zamítá, nebo kterým se odmítá prodloužení, písemně sdělí žadateli. Povinnost písemně sdělit důvody rozhodnutí zdůraznil i Soudní dvůr EU. [21] Podle čl. 34 odst. 5 směrnice "[p]roti jakémukoli rozhodnutí, kterým se žádost o povolení prohlašuje za nepřípustnou nebo se zamítá či kterým se odmítá prodloužení povolení nebo se povolení odnímá, je možné podat opravný prostředek v dotčeném členském státě v souladu s jeho vnitrostátními právními předpisy. V písemném oznámení se uvede soud nebo správní orgán, ke kterému lze podat opravný prostředek, a lhůta pro podání tohoto opravného prostředku." C.2.2 Rozhodování správních soudů Krajský soud při posuzování předchozí úpravy krizového opatření vlády o zastavení všech řízení o žádostech o vízum, povolení k dlouhodobému pobytu nebo trvalému pobytu ruských a běloruských státních příslušníků dospěl k závěru o legitimnosti opatření. Podle soudu bylo opatření odůvodněno stupněm intenzity veřejného zájmu na zachování bezpečnosti České republiky. [22] Krajský soud však poukázal na to, že právní úprava umožňovala v konkrétních případech učinit výjimku a žádosti cizince o pobytové oprávnění vyhovět. [23] Nadto se v daném případě jednalo o žádost o zaměstnaneckou kartu a Ministerstvo vnitra zastavilo řízení usnesením. I v případě nepřijatelných žádostí platí, že má žadatel právo na spravedlivý proces. [24] Městský soud v Praze poté převzal argumentaci krajského soudu ve věci zastavení řízení o modrou kartu. [25] C.2.3 Hodnocení postupu velvyslanectví Nepřijatelnost žádostí ruských státních příslušníků o pobyt za účelem studia považuji za problematickou i z důvodu nesouladnosti se směrnicí. Z ní jednoznačně plyne právo na písemné oznámení rozhodnutí o žádosti. Počítá s písemným odůvodněním i u nepřípustných žádostí v případě kvót ve smyslu článku 6. [26] Pokud má být písemné odůvodnění i u nepřípustných žádostí v případě stanovení objemů vstupů argumentem a minori ad maius, musí platit i u žádostí, u kterých nelze nepřípustnost ve smyslu článku 6 směrnice vůbec uplatnit. Směrnice dále počítá s možností opravného prostředku proti rozhodnutí. [27] Žadatelům, na které se směrnice vztahuje, svědčí v konečné fázi právo na podání opravného prostředku k soudu. Požadavek na soudní přezkum se uplatní nejen v případě zamítnutí žádosti, ale i u nepřípustných žádostí. [28] Ze směrnice plyne, že pokud žadatel splňuje podmínky přijímání a členský stát vůči němu neuplatňuje některý z důvodů uvedených v směrnici odůvodňujících odepření povolení k pobytu, má nárok na povolení. [29] Členské státy mají možnost nepřijmout žadatele o studium z důvodu veřejné bezpečnosti; takové rozhodnutí však musí být individuálně odůvodněno. Nejsem si vědom toho, že by správní soudy již posuzovaly souladnost nepřijatelnosti žádostí o pobyt za účelem studia se směrnicí. Nemohu předjímat, jak by posoudily nesoulad právní úpravy nařízení vlády se směrnicí v kontextu účelu nařízení a zákona č. 175/2022 Sb., kterým je sankcionovat Ruskou federaci. Samotnému meritornímu posouzení žádosti o pobytové oprávnění však předchází to, aby žadatel mohl žádost vůbec podat. V současnosti mu v tom brání právní úprava nepřijatelnosti žádostí. C.3 Závěr Z obdobného použití § 169h odst. 5 zákona o pobytu cizinců plyne, že velvyslanectví má povinnost učinit o nepřijatelnosti usnesení do spisu. Správní soudy považují usnesení učiněné do spisu za rozhodnutí. Proti usnesení o nepřijatelnosti žádosti se proto může žadatel bránit žalobou proti správnímu rozhodnutí. [30] Ministerstvo ve vyjádření navrhuje obranu cestou žaloby na nezákonný zásah. Takový postup však vynechává mezikrok stanovený směrnicí, a to písemné vydání rozhodnutí o žádosti. Z těchto důvodů mám za to, že velvyslanectví pochybilo, pokud o žádosti o pobyt za účelem studia nečiní usnesení o nepřijatelnosti do spisu. Z vyjádření ministerstva přitom vyplývá, že velvyslanectví poznamenává do spisu "záznam o takto podané informaci". Nerozumím proto důvodu, pro který ministerstvo odmítá postup stanovený zákonem a předpokládaný důvodovou zprávou, jenž by se v mnohém nelišil od "záznamu o podané informaci". Žadatel by se proti usnesení mohl bránit u správního soudu. Soud může v návaznosti na to posoudit souladnost právní úpravy nepřijatelnosti žádostí se směrnicí, resp. posoudit, zda usnesení o nepřijatelnosti splňuje požadavky směrnice na vydání rozhodnutí ve věci. D. Informace o dalším postupu Zprávu zasílám ředitelce vízového odboru ministerstva Ing. Haně Flanderové a žádám, aby se ve lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřila ke zjištěným pochybením a vyrozuměla mě o přijatých opatřeních k nápravě. [31] Zprávu zasílám rovněž stěžovateli. JUDr. Vít Alexander Schorm zástupce veřejného ochránce práv [1] Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů. [2] Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/801 ze dne 11. května 2016 o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem výzkumu, studia, stáže, dobrovolnické služby, programů výměnných pobytů žáků či vzdělávacích projektů a činnosti au-pair (přepracované znění); dostupné na https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2016/801. [3] Běloruští občané mohou o pobyt za účelem studia žádat - jedná se o výjimku z nepřijatelnosti. [4] Zákon č. 175/2022 Sb., o dalších opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace a o změně dalších zákonů v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace. [5] Samo ministerstvo ve vyjádření zdůraznilo slova "při zjišťování" a "obdobně". [6] Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. [7] Viz § 1 zákona č. 175/2022 Sb. [8] Nařízení vlády č. 55/2024 Sb., o nepřijatelnosti žádostí občanů třetích zemí o udělení oprávnění k pobytu na území České republiky podávaných na zastupitelských úřadech. [9] Podle § 169h odst. 5 zákona o pobytu cizinců, nepřijatelnost žádosti zjišťuje u žádosti podané na zastupitelském úřadu zastupitelský úřad a u žádosti podané ministerstvu ministerstvo. Je-li žádost nepřijatelná, řízení není zahájeno a na žádost se hledí, jako by nebyla podána; tuto skutečnost ministerstvo nebo zastupitelský úřad cizinci písemně sdělí včetně důvodu nepřijatelnosti, učiní o ní usnesení do spisu a vrátí tiskopis žádosti, veškeré předložené doklady a správní poplatek, pokud byl uhrazen. Nepodá-li cizinec žádost osobně, ač je k tomu podle tohoto zákona povinen, postupuje se obdobně podle věty druhé. [10] Důvodová zpráva k zákonu č. 222/2017 Sb., změna zákona o pobytu cizinců na území ČR a dalších zákonů, k § 169h. PS, rok: 2016, tisk č. 990/0. [11] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. května 2018, č. j. 6 Azs 82/2018-19, bod 12, (č. 3744/2018 Sb. NSS.); nssoud.cz. [12] Tamtéž. Podle soudu tudíž není přípustná žaloba na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 s. ř. s.) spočívajícím ve vrácení tiskopisu žádosti o udělení dlouhodobého víza, jež byla podle tohoto ustanovení shledána nepřijatelnou, neboť takový úkon je pouze důsledkem usnesení zastupitelského úřadu o nepřijatelnosti žádosti a ochrany se lze domáhat přímo podáním žaloby proti správnímu rozhodnutí. [13] Důvodová zpráva k zákonu č. 175/2022 Sb., o dalších opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny. PS, rok: 2022, tisk č. 221/0. [14] Legislativní pravidla vlády, článek 41; dostupné na https://vlada.gov.cz/assets/jednani-vlady/legislativni-pravidla/Legislativni-pravidla-vlady-s-prilohami-platna-od-1--unora-2023.pdf. [15] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. května 2018, č. j. 6 Azs 82/2018-19, (č. 3744/2018 Sb. NSS.); nssoud.cz. [16] Článek 1 písm. a) směrnice 2016/801. Podle čl. 3 bodu 3 směrnice je "studentem" státní příslušník třetí země přijatý ke studiu na vysokoškolské instituci a přijatý na území členského státu, aby se věnoval jako své hlavní činnosti řádnému studiu vedoucímu k dosažení vysokoškolské kvalifikace uznané daným členským státem, včetně diplomů, vysvědčení nebo doktorátů získaných na vysokoškolské instituci, což může zahrnovat přípravný kurz předcházející takovému vzdělávání v souladu s vnitrostátními právními předpisy daného členského státu nebo povinnou stáž (...). [17] Čl. 5 odst. 3 směrnice 2016/801. [18] Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 29. července 2024, Perle, C-14/23, body 34 a 35, EU:C:2024:647; curia.europa.eu. [19] Článek 6 směrnice 2016/801. Podle článku 6 směrnice platí: "[t]outo směrnicí není dotčeno právo členského státu stanovit v souladu s článkem 79 odst. 5 Smlouvy o fungování EU objem vstupů státních příslušníků třetích zemí uvedených v čl. 2 odst. 1 této směrnice, s výjimkou studentů, pokud má dotčený členský za to, že tito státní příslušníci jsou, nebo budou, v pracovněprávním vztahu. Na tomto základě může být žádost o povolení považována za nepřípustnou nebo být zamítnuta." [20] Čl. 20 odst. 4 směrnice 2016/801. [21] Rozsudek Perle, bod 56. [22] Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. května 2023, č. j. 31 A 36/2022-33, body 52 a 55; nssoud.cz. [23] Tamtéž, bod 56. [24] Tamtéž, bod 54. [25] Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. srpna 2023, č. j. 8 A 75/2022-32; nssoud.cz. [26] Podle čl. 34 odst. 4 směrnice 2016/801. [27] Podle čl. 34 odst. 1 a odst. 5 směrnice 2016/801. [28] Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 10. března 2021, M. A. v. Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N., C-949/19, EU:C:2021:186; curia.europa.eu. [29] Článek 5 odst. 3 směrnice, srov. též rozsudek Soudního dvora EU ze dne 10. září 2014, Mohamed Ali Ben Alaya proti Spolkové republice Německo, C-491/13, EU:C:2014:2187, curia.europa.eu, k článku 12 směrnice 2004/114/ES. Směrnice 2016/801 nahradila směrnici 2004/114/ES. Dále srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. ledna 2025, č. j. 22 A 10/2024-35, bod 18; nssoud.cz. [30] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. května 2018, č. j. 6 Azs 82/2018-19, (č. 3744/2018 Sb. NSS.); nssoud.cz. [31] Podle § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv a o ochránci práv dětí.