Text dokumentu

Sp. zn.: 2419/2024/VOP/MPO Č. j.: KVOP-3939/2025 Datum: 29. ledna 2025 Zpráva o šetření Ministerstva životního prostředí (ministra životního prostředí) ve věci přezkumu závazného stanoviska k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu Podnětem se na mě obrátila společnost A., [adresa sídla] (stěžovatelka), zastoupená JUDr. Emilem Flegelem, advokátem, K Chaloupkám 3170/2, 106 00 Praha 10. Podnět se týkal umístění stavby "[název stavby]" na pozemcích parc. č. xxxx/x a xxxx/x v k. ú. Y (logistický areál). Umístění logistického areálu do území projednával Městský úřad Černošice a Krajský úřad Středočeského kraje (krajský úřad) jako odvolací orgán. Při umisťování logistického areálu bylo potřeba posoudit zábor zemědělské půdy a její odejmutí ze zemědělského půdního fondu. K projednání logistického areálu tak bylo třeba doložit závazné stanovisko k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu pro tuto stavbu. K vydání závazného stanoviska bylo příslušné Ministerstvo životního prostředí (ministerstvo), protože rozloha odnímané půdy pro zamýšlený logistický areál byla více než 10 ha. [1] A právě jeho postup, potažmo postup ministra životního prostředí (ministr) [2] jako nadřízeného orgánu, považovala stěžovatelka za nesprávný a požadovala jeho prošetření. Předmětem mého šetření je procesní postup ministerstva, resp. ministra při vydání závazného stanoviska k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu pro logistický areál. Předmětem šetření není věcné posouzení případu, tedy jestli mělo ministerstvo, potažmo ministr s odnětím zemědělské půdy souhlasit, či nikoliv. A. Shrnutí závěrů Ministr nepostupoval v souladu se závazným právním názorem Krajského soudu v Praze uvedeným v rozsudku ze dne 31. 8. 2023, č. j. 43 A 68/2022-92, protože nevydal nové revizní stanovisko. Nedodržel tak § 78 odst. 5 soudního řádu správního. [3] Argumenty, kterými ministr odůvodňoval svůj postup (nutnost nového posouzení věci, závěry poradního sboru ministra vnitra a doporučení rozkladové komise), nespadají mezi případy, kdy lze prolomit vázanost právním názorem soudu. Nepovažuji je za dostatečné pro to, aby obhájily postup v rozporu s právním názorem soudu. B. Skutková zjištění B.1 První kolo posuzování věci Dne 2. 11. 2017 vydalo ministerstvo první závazné stanovisko, [4] kterým nesouhlasilo s odnětím zemědělské půdy pro logistický areál. Ministr toto stanovisko potvrdil revizním stanoviskem [5] ze dne 10. 12. 2018, a věc se dostala ke správnímu soudu. Správní soud shledal revizní stanovisko ministra nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a uvedl, že ministr má vydat nové revizní stanovisko. [6] B.2 Rozhodnutí ministra ze dne 6. 4. 2021 [7] Ministr namísto vydání nového revizního závazného stanoviska přistoupil k tomu, že v přezkumném řízení podle § 149 odst. 8 správního řádu [8] rozhodnutím ze dne 6. 4. 2021 zrušil obě stanoviska, která byla vydána v prvním kole. B.3 Druhé kolo posuzování věci Ministerstvo vydalo nové závazné stanovisko, [9] kterým opětovně nesouhlasilo s odnětím zemědělské půdy pro logistický areál. Ministr toto stanovisko potvrdil revizním stanoviskem [10] ze dne 30. 5. 2022 a věc se dostala ke správnímu soudu. Krajský soud v Praze rozsudkem [11] ze dne 31. 8. 2023, shledal nezákonným postup ministra, který zrušil podle § 149 odst. 8 správního řádu rozhodnutím ze dne 6. 4. 2021 obě stanoviska z prvního kola. [12] Dále soud označil revizní stanovisko ministra ze dne 30. 5. 2022, vydané ve druhém kole, za částečně nepřezkoumatelné a označil je nadále za právně neúčinné. Soud v rozsudku uvedl právní názor, jak se má po vydání rozsudku dále pokračovat a že má ministr vydat nové revizní stanovisko k odnětí zemědělské půdy. [13] B.4 Rozhodnutí ministra ze dne 4. 1. 2024 [14] Namísto toho, aby ministr vydal nové revizní stanovisko, jak uvedl soud, zopakoval svůj předchozí postup a v přezkumném řízení podle § 149 odst. 8 správního řádu zrušil rozhodnutím ze dne 4. 1. 2024 obě stanoviska z druhého kola. Ministr argumentoval tím, že rozkladová komise doporučila kvalifikovat žádost krajského úřadu o vydání nového revizního stanoviska jako podnět k přezkumu obou stanovisek vydaných ve druhém kole. Poukázal i na to, že z rozsudku krajského soudu vyplývá takový požadavek na nové posouzení věci, který nelze odstranit případnou změnou závazného stanoviska ministerstva podle § 149 odst. 7 správního řádu. [15] B.5 Vyjádření ministra k mému šetření Ministr mně sdělil, [16] že závazné stanovisko ministerstva nebylo možné opravit postupem podle ustanovení § 149 odst. 7 správního řádu, ale bylo nutné postupovat podle § 149 odst. 8 správního řádu. Takový postup je podle něj v souladu se závěry poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu. Ministra jsem se zeptal, co myslel "závazným právním názorem uvedeným v rozsudku KS", který zmiňoval na str. 2 rozhodnutí ze dne 4. 1. 2024. Ministr mně odpověděl, že se jedná o bod 94 rozsudku krajského soudu ze dne 31. 8. 2023. V něm je uvedeno, že ministr má vydat nové revizní stanovisko, ve kterém se má vypořádat s nedostatky vytýkanými soudem reviznímu stanovisku vydanému ve druhém kole (srov. bod 94. rozsudku - viz pozn. pod čarou č. 13). Z vyjádření ministra vyplývá, že běží již třetí kolo posuzování věci. Ministerstvo již vydalo další závazné stanovisko (v pořadí třetí), ve kterém posoudilo možnost odnětí zemědělské půdy pro logistický areál. Stěžovatelka k němu zřejmě uplatnila výhrady, neboť ministerstvo již obdrželo od krajského úřadu žádost o potvrzení nebo změnu tohoto stanoviska. K tomu je opět příslušný ministr. C. Právní hodnocení Cílem šetření je posoudit procesní postup ministerstva, potažmo ministra po vydání rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2023, č. j. 43 A 68/2022-92, zda byl v souladu s právními předpisy, či nikoliv. C.1 Vázanost právním názorem soudu Podle soudního řádu správního je správní orgán vázán právním názorem, který soud vysloví ve zrušujícím rozsudku. [17] To platí i pro správní orgány, které vydávají závazná stanoviska nebo revizní stanoviska. [18] Krajský soud v 94. bodu rozsudku ze dne 31. 8. 2023 (viz pozn. pod čarou č. 13) uvedl, jaký by měl být další postup ministra. Ministr měl vydat nové revizní stanovisko, ve kterém se měl vypořádat s nedostatky, jež soud vytkl reviznímu stanovisku vydanému ve druhém kole. Měl tak postupovat podle § 149 odst. 7 správního řádu. Namísto toho, aby ministr vydal nové revizní stanovisko, přistoupil k tomu, že v přezkumném řízení zrušil obě stanoviska z druhého kola. Postupoval tak podle § 149 odst. 8 správního řádu. Ministr nepostupoval v souladu se závazným právním názorem krajského soudu uvedeným v rozsudku ze dne 31. 8. 2023, protože nevydal nové revizní stanovisko. Nedodržel tak § 78 odst. 5 soudního řádu správního. C.2 Prolomení vázanosti právním názorem soudu Správní orgány se nemusí řídit právním názorem soudu pouze výjimečně, a to typicky v případě nových skutkových zjištění nebo změny právní úpravy, [19] anebo v důsledku tzv. kvalifikované změny judikatury na úrovni, kterou by byly soudy povinny akceptovat v novém rozhodnutí, tj. zejména posoudí-li rozhodnou otázku jinak Ústavní soud, Evropský soud pro lidská práva, Soudní dvůr EU či rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. [20] Ministr odůvodňoval svůj postup tím, že * z rozsudku krajského soudu ze dne 31. 8. 2023 vyplývá takový požadavek na nové posouzení věci, [21] který nelze odstranit případnou změnou závazného stanoviska ministerstva podle § 149 odst. 7 správního řádu, * postup byl v souladu se závěry poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu, * postupoval podle doporučení rozkladové komise. C.2.1 Postup podle § 149 odst. 7 a § 149 odst. 8 správního řádu Správní řád rozlišuje dva procesy, kterými lze přezkoumávat závazné stanovisko. Přezkum závazného stanoviska může probíhat v rámci odvolacího řízení podle § 149 odst. 7 správního řádu. [22] Závazné stanovisko je podrobeno přezkumu jak z hlediska zákonnosti, tak z hlediska věcné správnosti, tedy z hlediska právních a věcných vad. Podle tohoto ustanovení platí, že odvolací orgán si vyžádá potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska, jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska. Další možnost, jak přezkoumat závazné stanovisko, je podle § 149 odst. 8 správního řádu. Ten stanoví, že nezákonné závazné stanovisko lze zrušit nebo změnit v přezkumném řízení, k němuž je příslušný nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal závazné stanovisko. Oba postupy se navzájem odlišují v tom, co může být jejich výsledkem. Výsledkem postupu podle odst. 7 může být potvrzení nebo změna již vydaného závazného stanoviska. Není tedy třeba věc posuzovat znovu od počátku. Výsledkem postupu podle odst. 8 může být i zrušení závazného stanoviska a danou záležitost je pak třeba posuzovat od počátku. V šetřeném případě ministr zrušil obě stanoviska z druhého kola postupem podle § 149 odst. 8 správního řádu. Poukázal na to, že z rozsudku krajského soudu, ze dne 31. 8. 2023, vyplývá takový požadavek na nové posouzení věci, který nelze odstranit případnou změnou závazného stanoviska ministerstva podle § 149 odst. 7 správního řádu. S tímto názorem nesouhlasím. Vady, které soud v dané věci vytýkal (viz pozn. pod čarou č. 21), jsou právního a věcného charakteru. K odstranění těchto vad slouží právě postup podle § 149 odst. 7 správního řádu. Nadřízený orgán má disponovat odpovídajícími znalostmi, aby mohl právě takové vady odstranit. V rámci daného postupu je možné vypořádat i námitky, které účastník vůči závaznému stanovisku uplatní. [23] Mám za to, že v daném případě měl ministr postupovat podle § 149 odst. 7 správního řádu. Postup podle § 149 odst. 7 správního řádu také znamená mnohem rychlejší a efektivnější odstranění vad, než zrušení všech závazných stanovisek a posuzování věci znovu od počátku. Postupem podle § 149 odst. 7 správního řádu dochází k uplatňování zásady procesní ekonomie a rychlosti. V daném případě mělo být uplatnění této zásady o to samozřejmější, když v době, kdy ministr o věci opětovně rozhodoval, uběhla od prvotní žádosti o odnětí zemědělské půdy doba více než 6 let. Ministr nerespektoval zásadu procesní ekonomie a rychlosti. Pro úplnost dodávám, že postup podle § 149 odst. 8 by měl přicházet v úvahu tehdy, pokud nelze vady odstranit na úrovni nadřízeného správního orgánu. Půjde například o situace, kdy závazné stanovisko nemělo být vůbec vydáno. To však nebyl daný případ. Shrnuji, že argument nutnosti nového posouzení věci, kterým ministr odůvodňoval svůj postup, nespadá mezi případy, kdy lze prolomit vázanost právním názorem soudu. V mezidobí (od rozhodnutí soudu po rozhodnutí ministra) nedošlo ke změně skutkových okolností, ke změně právní úpravy či judikatury, které by odůvodňovaly nedodržení právního názoru soudu. Argument nutnosti nového posouzení věci nepovažuji za dostatečný pro to, aby obhájil postup v rozporu s právním názorem soudu, a to s ohledem na charakter § 149 odst. 7 správního řádu, v rámci nějž lze věc v odpovídající míře posoudit, a s ohledem na nerespektování zásady procesní ekonomie a rychlosti. C.2.2 Závěry poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu Ministr uvedl, že postup, který zvolil, je v souladu se závěry poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu. Neuvedl však, které závěry má na mysli. Na takto obecný argument proto nemohu reagovat a vypořádat se s ním. Navíc se domnívám, že v žádném ze závěrů poradního sboru ministra vnitra se neuvádí, že by měla aplikace § 149 odst. 8 přednost před aplikací § 149 odst. 7 správního řádu. Naopak ve výkladu č. 71 [24] je uvedeno, že pokud příslušný správní orgán shledá právní nebo věcné vady napadeného závazného stanoviska, odpovídajícím způsobem závazné stanovisko změní. Shrnuji, že argument odkazující na závěry poradního sboru, kterým ministr odůvodňoval svůj postup, nespadá mezi případy, kdy lze prolomit vázanost právním názorem soudu. Daný argument nepovažuji za dostatečný pro to, aby obhájil postup v rozporu s právním názorem soudu. C.2.3 Doporučení rozkladové komise Rozkladová komise nemá postavení správního orgánu, který by o věci rozhodoval. Jedná se o poradní orgán, jehož výstupy představují pouze neformální doporučení dalšího postupu. [25] Je pouze na ministrovi, jaké závěry v konkrétní věci dovodí. Právní úprava (správní řád) totiž svěřuje pravomoc rozhodnout o rozkladech pouze jemu. Ministr v rozhodnutí, kterým zrušil postupem podle § 149 odst. 8 správního řádu obě stanoviska z druhého kola, uvedl, že mu takový postup doporučila rozkladová komise. Ministr se nemusel doporučením rozkladové komise řídit, zvlášť pokud bylo odchylné od právního názoru krajského soudu. Shrnuji, že argument týkající se doporučení rozkladové komise, kterým ministr odůvodňoval svůj postup, nespadá mezi případy, kdy lze prolomit vázanost právním názorem soudu. Daný argument nepovažuji za dostatečný pro to, aby obhájil postup v rozporu s právním názorem soudu. V souvislosti s rozkladovou komisí bych rád poukázal následující (problematický) aspekt. Podle statutu a jednacího řádu rozkladové komise [26] je jednání komise neveřejné. Může se ho účastnit ministr a předseda komise, není-li členem senátu, a další přizvané osoby, o nichž rozhoduje předseda senátu. Pokud se jednání rozkladové komise účastní osoby, které se podílely na vydání rozhodnutí, a nemá-li stejnou možnost i účastník řízení, může být řízení zatíženo vadou. [27] V zápisu z jednání rozkladové komise ze dne 1. prosince 2023 je zaznamenáno, že se projednání předmětné věci zúčastnili také zástupci ministerstva, odboru adaptace na změnu klimatu (610). Proto žádám o vysvětlení a sdělení: * zda o přítomnosti zástupců odboru adaptace na změnu klimatu rozhodl předseda senátu, případně o doložení tohoto rozhodnutí, * jmen těchto osob a o informaci, zda se některá z nich podílela na posuzování (rozhodování) předmětné záležitosti, * proč se zástupci odboru účastnili jednání rozkladové komise (pokud to nebude uvedeno v rozhodnutí předsedy) a co na něm dělali (jestli jen poslouchali diskusi, nebo tam vyjadřovali svůj názor, doplňovali nějaké informace, které nebyly jasné ze spisu, apod.). D. Informace o dalším postupu Zprávu zasílám ministrovi životního prostředí a žádám, aby se ve lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřil ke zjištěným pochybením a vyrozuměl mě o přijatých opatřeních k nápravě. [28] Pokud neodpoví, nepřijme opatření k nápravě, nebo provedená opatření nebudu považovat za dostatečná, vydám závěrečné stanovisko, v němž navrhnu opatření k nápravě. [29] Zprávu zasílám rovněž zástupci stěžovatelky. JUDr. Stanislav Křeček veřejný ochránce práv [1] Ustanovení § 17 písm. d) zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění účinném do 31. 12. 2023. [2] V určité fázi vyřizování věci se na rozhodování ohledně zemědělského půdního fondu podílela také ministryně životního prostředí. Pro zjednodušení textu však budu i o ní psát jako o ministrovi. [3] Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. [4] Zn. MZP/2017/500/905. [5] Č. j. MZP/2018/430/598. [6] Srov. 55. bod rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 10. 12. 2020, č. j. 55 A 34/2019-91: "... Úkolem žalovaného (krajského úřadu - pozn. aut.) v dalším řízení tak bude vyžádat od ministra nové revizní stanovisko, v němž bude ministr povinen řádně a přezkoumatelně vypořádat uplatněné odvolací námitky. Žalovaný následně s ohledem na závěr, který ministr při revizi závazného stanoviska učiní, rozhodne o podaném odvolání." [7] Č. j. MZP/2021/430/88. [8] Citace ustanovení § 149 odst. 8 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, je uvedena v části C.2.1. [9] Ze dne 22. 9. 2021, č. j. MZP/2021/610/3571. [10] Č. j. MZP/2022/430/68. [11] Č. j. 43 A 68/2022-92. [12] Blíže viz body 37. - 40. rozsudku. Krajský soud uvedl, že ministr měl vydat nové revizní závazné stanovisko, nikoli vydat rozhodnutí ze dne 6. 4. 2021, kterým zrušil v přezkumném řízení závazné stanovisko ministerstva a revizní stanovisko. Dodal, že ministr oslyšel předchozí názor krajského soudu a přistoupil k procesnímu kroku, který v dané situaci nebyl namístě. "Kromě toho, že byl tento postup ministra zcela zjevně v rozporu se závazným pokynem soudu vyjádřeným v předcházejícím rozsudku, byl i v rozporu se zákonem. Soud v předcházejícím rozsudku vyslovil, že revizní závazné stanovisko je nepřezkoumatelné... Bylo-li tedy revizní závazné stanovisko v důsledku rozhodnutí soudu nadále právně neúčinné, tj. nevyvolávalo již žádné právní důsledky, nebyly vůbec splněny podmínky pro to, aby se ministr, byť v přezkumném řízení, zabýval jeho zákonností, neboť to jednak bylo zcela nadbytečné a současně již tuto otázku vyřešil dříve soud." [13] Bod 94 rozsudku: "V dalším řízení žalovaný vyžádá nové závazné stanovisko orgánu nadřízenému orgánu ochrany ZPF, tj. ministra životního prostředí. V něm ministr opětovně posoudí, zda je, či není možné udělit souhlas s odnětím půdy ze ZPF pro žalobkynin záměr. Přitom se bude řídit právním názorem vysloveným v tomto a předchozím rozsudku. Při posouzení nezbytnosti se přidrží výkladu § 4 odst. 2 zákona o ochraně ZPF obsaženého v bodech 58-63 a jiné vhodné plochy pro umístění záměru bude hledat na území města X. A bude mít na paměti, že porušení zásady kontinuity prostřednictvím změny závazného stanoviska připadá v úvahu pouze v případě, že došlo ke změně podmínek nebo poměrů v území (body 67-72 tohoto rozsudku). Ať už ministr rozhodne jakkoli, podloží své závěry relevantními a konkrétními argumenty. Netřeba dodávat, že argumenty obsažené v revizním stanovisku, které byly soudem v tomto rozsudku vyvráceny, takovými relevantními argumenty nejsou. V případě negativního revizního stanoviska se ministr vypořádá s dosavadní rozhodovací praxí ministerstva, a to tak, že přesvědčivě vysvětlí rozdíly pro odlišné rozhodnutí a vyjádří se ke všem aspektům záměru, na které žalobkyně v řízení poukazovala nebo v jeho průběhu případně poukáže." [14] Č. j. MZP/2023/290/949, sp. zn. P/4164. [15] Citace ustanovení § 149 odst. 7 správního řádu je uvedena v části C.2.1. [16] Vyjádření ze dne 15. 7. 2024, č. j. MZP/2024/610/1966. [17] Podle § 78 odst. 5 soudního řádu správního. [18] Blíže viz 11. až 13. bod rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2018, č. j. 10 As 305/2017-57, nebo 51. bod rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 20. 9. 2017, č. j. 45 A 55/2015-37. Rozsudky jsou dostupné na www.nssoud.cz. [19] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2004, č. j. 2 Ads 16/2003-56, č. 352/2004 Sb. NSS. [20] Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2008, č. j. 9 Afs 59/2007 56, č. 1723/2008 Sb. NSS. [21] "1. Podle soudu je nutné nové posouzení nezbytnosti odnětí půdy ze ZPF (viz odůvodnění rozsudku KS v bodech 46 až 47). 2. Podle soudu neobstojí argumentace předmětného stanoviska, že zemědělské půdy bylo ve prospěch logistických areálů již odňato dost (viz odůvodnění rozsudku KS v bodech 48 až 51). 3. Podle soudu je nezákonný požadavek ministerstva na ‚přidanou hodnotu záměru' (viz odůvodnění rozsudku KS v bodech 52 až 57). 4. Podle soudu je pochybné kritérium ministerstva o neexistenci jiných vhodných ploch u záměrů, které přesahují území obce, které je podle ministerstva třeba vykládat prostorově (viz odůvodnění rozsudku KS v bodech 58 až 63). 5. Z rozsudku KS vyplývá, že ‚požadavek umístění záměru na brownfieldu je nemístný' (viz odůvodnění rozsudku KS v bodech 64 až 66). 6. Podle soudu došlo ze strany ministerstva k porušení zásady legitimního očekávání a principu kontinuity (viz odůvodnění rozsudku KS v bodech 67 až 81). 7. Podle názoru soudu nedojde k narušení organizace ZPF (viz odůvodnění rozsudku KS v bodech 82 až 84). 8. Podle soudu se nevypořádalo revizní stanovisko s námitkami odvolatele ohledně rozhodovací praxe ministerstva (viz odůvodnění rozsudku KS v bodech 85 až 86). 9. Podle soudu je nezákonné posuzování souladu záměru s jinými složkami životního prostředí (viz odůvodnění rozsudku KS v bodech 87 až 91)." [22] Jedná se o postup, kdy je odvoláním napadeno správní rozhodnutí, pro které bylo závazné stanovisko podkladem, přičemž odvolací námitky směřují vůči závaznému stanovisku. [23] Viz např. 59. bod rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2024, č. j. 9 As 184/2024-163. Dostupný na www.nssoud.cz. [24] Závěr č. 71 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 15. 12. 2008 je dostupný na: https://mv.gov.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimu-radu-a-spravnimu-trestani.aspx. [25] Viz str. 10 "Doporučení veřejného ochránce práv ve věci rozkladových komisí ministerstev a ústředních orgánů státní správy" ze dne 25. 6. 2024, sp. zn. 20/2022/SZD. Dostupné zde: https://eso.ochrance.cz/Nalezene/Edit/12948. [26] Příloha č. 1 k č. j. MZP/2022/410/1136. [27] Viz str. 8 "Doporučení veřejného ochránce práv ve věci rozkladových komisí ministerstev a ústředních orgánů státní správy" ze dne 25. 6. 2024, sp. zn. 20/2022/SZD. Dostupné zde: https://eso.ochrance.cz/Nalezene/Edit/12948. [28] Podle § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv. [29] Podle § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv.