Poznámka/Výsledek případu

Text dokumentu

Sp. zn.: 4593/2023/VOP/BVT Sp. zn.: 2235/2023/VOP/JV Sp. zn.: 1819/2023/VOP/JV Sp. zn.: 987/2023/VOP/JV Sp. zn.: 17276/2022/VOP/JV Č. j.: KVOP-15423/2025 Brno 15. dubna 2025 Závěrečné stanovisko s návrhem opatření k nápravě ve věci posouzení postavení studia na zahraniční vysoké škole pro zákonné účely Ve zprávě o šetření č. j. KVOP-4410/2024 jsem uvedl, že Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy pochybilo. Vyzval jsem proto ministerstvo, aby se ke zprávě o šetření vyjádřilo a sdělilo, která opatření k nápravě přijalo. A. Vyhodnocení vyjádření úřadu a navržená opatření k nápravě Ministerstvo uznalo pochybení a přijalo či nadále přijímá opatření k nápravě ohledně mého závěru, který se týkal nečinnosti v řízeních o posouzení postavení studia na zahraničních vysokých školách pro zákonné účely. [1] Tato opatření však považuji za nedostatečná. Vydávám proto závěrečné stanovisko. [2] Ministerstvu navrhuji, aby přijalo další personální opatření směřující k odstranění průtahů při rozhodování, například v podobě posílení personálního zajištění dané agendy. B. Odůvodnění Postupně shrnu závěry o pochybení ministerstva, k nimž jsem dospěl ve zprávě o šetření, pak obsah jeho vyjádření a nakonec připojím své závěrečné hodnocení jeho postupu. Ve zprávě o šetření jsem shledal dvě pochybení ministerstva spočívající v: (1) nečinnosti v řízeních o posouzení postavení studia stěžovatelů na zahraničních vysokých školách pro zákonné účely, (2) neposkytnutí dostatečné součinnosti během mého šetření. B.1 Pochybení spočívající v nečinnosti v řízeních B.1.1 Závěr šetření Podle správního řádu je správní orgán povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu, a není-li to možné, nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení. K nim se připočítává doba až 30 dnů, jde-li o zvlášť složitý případ, a doba nutná k doručení písemnosti do ciziny. [3] Ani v jednom z pěti prošetřovaných případů ministerstvo zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí nedodrželo, v některých případech vedlo řízení i déle než dva roky. Ve své zprávě jsem proto dospěl k závěru, že ministerstvo bylo nečinné, a dopustilo se tak porušení § 71 odst. 1 a 3 správního řádu. B.1.2 Vyjádření ministerstva Ministerstvo ve svém vyjádření [4] k mojí zprávě uvedlo, že si je plně vědomo potřebnosti dalších opatření, která postupně zavádí, a to nejen na základě mého šetření, ale i vzhledem k výsledkům (dalšího) interního auditu proběhlého v únoru 2024. Uvedlo, že od ledna 2024 agendu posuzování postavení studia personálně posílilo o právní pozici zaměřenou zejména na metodické řízení související správní agendy. V případě stěžovatelů ministerstvo označilo jako důvody nečinnosti kromě chybné organizace práce (případy stěžovatelů A, B, C a D) také omezenou odbornou kapacitu pro tvorbu rozhodnutí ve složitých případech (případy stěžovatelů C a D). K případu stěžovatelky E se nevyjádřilo. Podobným pochybením se má dle ministerstva do budoucna předcházet především personálním posílením agendy o právní pozici, vedením podrobné evidence stavu žádostí včetně označení odpovědných pracovníků a úpravou interní metodiky posuzování postavení studia. Z místního šetření, které se konalo v budově ministerstva a které provedly pověřené zaměstnankyně Kanceláře veřejného ochránce práv za účasti pověřených pracovníků ministerstva, [5] vyplynulo, že dle interního auditu proběhlého v únoru 2024 došlo v agendě k některým dílčím pozitivním posunům. Řízení se daří urychlovat díky personálnímu posílení agendy. Ke dni konání místního šetření bylo na agendu posuzování postavení studia vyčleněno 6 systemizovaných míst a další dva pracovníci s agendou částečně vypomáhali. Z uvedených 6 míst se přitom jedná o místo vedoucí, 3 místa referentů zabývajících se vysokoškolským studiem v cizině a 2 místa referentů zabývajících se studiem na středních a vyšších odborných školách v cizině. [6] Mezi další opatření přispívající k urychlení řízení patří zejména zavádění méně formálních způsobů komunikace s žadateli, vypracování a úprava interní metodiky posuzování postavení studia, vedení podrobné evidence žádostí, vedení evidence rozhodnutí (kladných i negativních) a úprava webových stránek [7] sloužících k informování žadatelů. Zaměstnanci ministerstva dále vysvětlili, že ministerstvo pracuje na legislativních úpravách v posuzování postavení studia. Jednou z plánovaných změn by mělo být mj. prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí na 90 dnů od zahájení řízení. Během místního šetření pověření pracovníci ministerstva uvedli, že snahou je prosazovat právně správný, ale méně formální přístup v komunikaci s žadateli. Žádostí o posouzení postavení studia je však takové množství, že referenti vyřizující žádosti stěží nacházejí prostor na neformální komunikaci s žadateli urgujícími žádosti, proto se většinu takové komunikace snaží vyřizovat sama vedoucí oddělení posuzování zahraničního studia. Z dat, která mi ministerstvo poskytlo, plyne, že celkový počet podaných žádostí se za poslední čtyři roky (2021 až 2024) meziročně neustále zvyšuje. V letech 2021 a 2022 jich bylo podáno okolo 3 000 každý rok. V roce 2023 se počet navýšil na 3 200 podaných žádostí a v roce 2024 na téměř 3 500 žádostí. V těchto letech se také objevují nevyřízené žádosti. Z žádostí podaných v roce 2021 ministerstvo odhaduje nevyřízených kolem 24 %, [8] za rok 2022 je podíl nevyřízených žádostí necelých 19 %, [9] za rok 2023 pak 13 % [10] a za rok 2024 jich je zhruba 33 %. [11] Přitom již dříve během mého šetření uvedlo, že předpokládá vydání rozhodnutí u všech žádostí podaných v roce 2022 do konce roku 2023. [12] V doplnění, k němuž jsem je vyzval, ministerstvo vysvětluje, že při vyřizování starších žádostí je jedním z hledisek také to, jak naléhavě žadatelé rozhodnutí potřebují. [13] B.1.3 Závěrečné hodnocení Samo ministerstvo ve svém vyjádření uznává, že si je plně vědomo potřebnosti dalších opatření, z nichž některá již byla přijata a na jiných postupně pracuje. Nejen závěry interního auditu proběhlého v únoru 2024, ale i mně dostupná data zároveň svědčí o tom, že případy, kdy je ministerstvo v těchto typech řízení nečinné, nadále nejsou ojedinělé. Na jednu stranu beru na vědomí, že v případě všech stěžovatelů již svou nečinnost odstranilo. [14] Na stranu druhou se nemohu spokojit pouze s tím. Nečinnost při posuzování postavení zahraničního studia pro zákonné účely totiž představuje systémový problém, když z dat ministerstva plyne, že k průtahům v této agendě dochází ve více řízeních a že průtahy dosahují extrémního rozsahu v řádu několika let. To považuji za neomluvitelné. Z dat ministerstva například vyplývá, že přestože předpokládalo vyřízení všech žádostí podaných v roce 2022 do konce roku 2023, nepovedlo se mu to splnit, když ještě k září 2024 evidovalo 19 % nevyřízených žádostí z roku 2022. Během mého šetření jsem sice zaznamenal některé individuální podněty, v nichž mě stěžovatelé informovali, že rozhodnutí o jejich žádostech podaných v roce 2022 jim byla vydána do konce roku 2023, jak ministerstvo v průběhu mého šetření uvedlo. Eviduji také několik podnětů dokládajících snahu pracovníků ministerstva komunikovat s žadateli v průběhu řízení neformálně, a to i v pozdních večerních hodinách. Stále však zaznamenávám další individuální podněty, v nichž stěžovatelé po několika měsících od podání žádosti neobdrželi rozhodnutí, výzvu k odstranění vad žádosti ani jiné vyrozumění o stavu řízení, přestože se snažili ministerstvo opakovaně kontaktovat a vyřízení svých žádostí urgovali. Ačkoli rozumím snaze ministerstva najít způsob prioritizace v rámci vyřizování dříve podaných žádostí z let 2021 až 2023, lze předpokládat, že pro všechny žadatele se jedná o urgentní záležitost bez ohledu na to, pro které účely (sociální dávky, zdravotní pojištění, sleva na dani, sirotčí, starobní, invalidní, vdovský či vdovecký důchod) o rozhodnutí ministerstva žádají. Prodlení v nedodání rozhodnutí ministerstva příslušným úřadům či zdravotní pojišťovně totiž pro žadatele představuje v lepším případě nejistotu o jejich právech a povinnostech po dobu, po kterou jsou či mohou příslušné subjekty vyčkat na dodání rozhodnutí, v horším případě zamítnutí jejich žádosti příslušným úřadem. Aktuálně šetřené případy pěti stěžovatelů nejsou prvními, v nichž jsme ochránce či já v rámci šetření postupu ministerstva v řízení o posouzení postavení studia odhalili pochybení spočívající v nečinnosti. Již v roce 2022 dospěl ochránce v případě dvou stěžovatelů k závěru, že ministerstvo bylo nečinné, když nevydalo rozhodnutí ani po roce od podání žádosti o posouzení postavení studia. [15] Ministr školství v reakci na zprávu pochybení uznal a provedl personální posílení agendy. S tímto opatřením se ochránce spokojil a šetření uzavřel s tím, že až s určitým časovým odstupem se ukáže reálný efekt přijatých nápravných opatření. Nyní (s odstupem času) se domnívám, že jednotlivá dílčí opatření, která ministerstvo zavedlo či zavádí, přispívají ke zrychlení řízení o žádostech. Ovšem stav, kdy čtyři pracovníci (jedna vedoucí a tři referenti) a vedle toho dva pracovníci jako částečná výpomoc vyřizují ročně tři a půl tisíce žádostí o posouzení postavení zahraničního vysokoškolského studia, je neudržitelný. Kromě negativních dopadů na žadatele vede též k přetížení jednotlivých pracovníků, na jejichž zkušenostech a odbornosti agenda posuzování postavení studia závisí. Navíc data poskytnutá ministerstvem ukazují za poslední čtyři roky na neustálý každoroční nárůst počtu podaných žádostí. Lze proto předpokládat, že podané žádosti se budou i nadále pohybovat v podobných, ne-li vyšších počtech. Jsem přesvědčen, že bez dalšího personálního posílení agendy nejsou ostatní nepersonální opatření přijímaná ministerstvem zcela efektivní. I přes individuální snahy pracovníků vyřizujících žádosti není podle mého názoru agenda dostatečně zabezpečena tak, aby ministerstvo předcházelo neodůvodněným průtahům v řízeních. Jsem si vědom toho, že s účinností od 1. 3. 2025 došlo ke změně zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a zákona o státní sociální podpoře, která mj. nově prodloužila lhůtu pro vydání rozhodnutí ministerstva na 90 dnů od zahájení řízení. [16] Tato skutečnost však na mém hodnocení nic nemění, protože nejen případy stěžovatelů, ale i data poskytnutá ministerstvem dokládají, že ani optikou této delší lhůty nebylo a stále není schopno rozhodovat bez zbytečných průtahů. Domnívám se, že není možné spoléhat na tuto změnu právní úpravy, která by mohla situaci alespoň zčásti zlepšit. Skutečnost, že dochází k neodůvodněným průtahům v řízení, odporuje podle Ústavního soudu ústavní záruce práva každého, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů. [17] Naše nejvyšší soudní instance také dovodila, že pro posouzení průtahů v řízení a nepřiměřené délky řízení není rozhodující, zda jsou průtahy způsobeny subjektivním (v poměrech ministerstva např. jednáním referenta vyřizujícího žádost) nebo objektivním faktorem (v poměrech ministerstva např. množstvím podaných žádostí či jeho administrativním a technickým zázemím). Podle Ústavního soudu je to státní moc jako celek, která má jednotlivci garantovat ochranu jeho práv, přičemž nezbytným atributem takové ochrany je rovněž její včasnost. [18] S těmito závěry se ztotožňuji a připomínám, že pokud řízení trpí zbytečnými průtahy, může se jednat také o nesprávný úřední postup dle zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je totiž i porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené (případně přiměřené) lhůtě. [19] Z výše uvedených důvodů trvám na tom, že ministerstvo při vyřizování žádostí stěžovatelů o posouzení postavení studia pochybilo tím, že bylo nečinné. Nejedná se přitom o ojedinělé případy, ale o systémový problém vyžadující odpovídající systémová opatření. Opatření, která dosud přijalo či přijímá, považuji za nedostatečná. Jako opatření k nápravě mu proto navrhuji další personální opatření směřující k odstranění průtahů při rozhodování, například v podobě posílení celkového personálního zajištění dané agendy. B.2 Pochybení spočívající v neposkytnutí dostatečné součinnosti B.2.1 Závěr šetření Podle zákona o veřejném ochránci práv jsou úřady povinny na žádost ochránce a ve lhůtě jím stanovené poskytovat informace a vysvětlení, předložit spisy a jiné písemnosti, sdělit písemně stanovisko ke skutkovým a právním otázkám. [20] Ministerstvo reagovalo na výzvy ochránce k vyjádření až po lhůtě či po urgencích, nezodpovědělo ochránci všechny související otázky a nezaslalo kompletní spisové dokumentace, které ochránce požadoval. Ve zprávě jsem proto dospěl k závěru, že ministerstvo neposkytlo ochránci při šetření dostatečnou součinnost, čímž porušilo § 15 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv. B.2.2 Vyjádření ministerstva Ministerstvo se ve svém vyjádření [21] k mojí zprávě omluvilo za uvedená pochybení, která označilo za administrativní pochybení. Kompletní spisové dokumentace zaslalo společně s vyjádřením k mojí zprávě. Uvedlo, že podobným pochybením se bude předcházet mj. odpovědností nové právní pozice. B.2.3 Závěrečné hodnocení V návaznosti na vyjádření ministerstva k mojí zprávě navázaly pověřené zaměstnankyně Kanceláře veřejného ochránce práv neformální komunikaci s pověřenými pracovníky ministerstva, mezi něž spadá i ministerstvem zmíněná nová právní pozice. V rámci komunikace požadovaly další součinnost ministerstva při místním šetření a doplnění dalších podkladů nezbytných pro konečné zhodnocení postupu ministerstva. Pověření pracovníci ministerstva reagovali včas a vstřícně, během místního šetření poskytli relevantní informace a podklady týkající se agendy posuzování postavení studia. Určitou výjimku představuje reakce ministerstva teprve na moji opakovanou výzvu k doplnění podkladů. Za toto pochybení se omluvilo a v případě nutnosti dalšího doplnění nabídlo součinnost, což obojí rád přijímám. Byť součinnost ministerstva nebyla ideální, zřízení nové právní pozice vnímám jako dostačující opatření. V této věci proto již další opatření nenavrhuji. Mimoto se domnívám, že uvedené úzce souvisí s nedostatečným personálním zabezpečením agendy, k čemuž se vyjadřuji výše a požaduji po ministerstvu přijetí nápravných opatření. C. Výzva ke zjednání nápravy Závěrečné stanovisko zasílám stěžovatelům a ministerstvu. Ministerstvo žádám, aby mi do 30 dnů od jeho doručení sdělilo, zda provedlo navržená opatření k nápravě. [22] Pokud ministerstvo nepřijme navržená opatření k nápravě nebo budou-li provedená opatření nedostatečná, mohu vyrozumět vládu a o svých zjištěních informovat veřejnost (včetně sdělení jmen osob oprávněných jednat jménem úřadu). [23] Brno 15. dubna 2025 JUDr. Vít Alexander Schorm zástupce veřejného ochránce práv [1] Podle § 12 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, a § 21 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. [2] Podle § 18 odst. 2 a § 19 písm. b) zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv. [3] Podle § 71 odst. 1 a 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. [4] Vyjádření ministerstva z března 2024, č. j. MSMT-4189/2024-2. [5] Místní šetření ze dne 19. 9. 2024. [6] Pro agendu posuzování postavení studia bylo zřízeno samostatné oddělení posuzování zahraničního studia zajišťující posuzování vysokoškolského studia i studia na středních a vyšších odborných školách v cizině. [7] Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. Posouzení studia na zahraničních vysokých školách pro zdravotní, sociální, důchodové a daňové účely. Online; dostupné na https://msmt.gov.cz/vzdelavani/vysoke-skolstvi/posouzeni-studia-na-vysoke-skole-v-cizine?lang=1 [cit. 2025-04-03]. [8] Vyjádření ministerstva z února 2025, č. j. MSMT-4432/2025-2. Aktuálnost dat k 6. 2. 2025. Procentuální vyjádření může být nepřesné, protože ministerstvo dle svého tvrzení nevedlo v roce 2021 řádnou evidenci žádostí. [9] Informace získané na základě místního šetření ze dne 19. 9. 2024. K tomuto dni jsou data aktuální. [10] Informace získané na základě místního šetření ze dne 19. 9. 2024. K tomuto dni jsou data aktuální. [11] Vyjádření ministerstva z února 2025, č. j. MSMT-4432/2025-2. Aktuálnost dat k 6. 2. 2025. Procentuální vyjádření nemusí zcela přesně vypovídat o nečinnosti ministerstva, neboť u některých žádostí ještě nemusela uplynout zákonná lhůta pro rozhodnutí. [12] Vyjádření ministerstva z října 2023, č. j. MSMT-27048/2023-2. [13] Vyjádření ministerstva z února 2025, č. j. MSMT-4432/2025-2. [14] Z podkladů shromážděných v rámci šetření vyplynulo, že stěžovatelka A podala žádost o posouzení postavení studia dne 1. 10. 2021, dne 12. 5. 2023 vydalo ministerstvo usnesení o zastavení řízení pro neodstranění vad žádosti, které stěžovatelce doručilo dne 17. 5. 2023. Stěžovatel B podal žádost dne 6. 10. 2022, dne 5. 5. 2023 vydalo ministerstvo kladné rozhodnutí a stěžovateli jej odeslalo dne 9. 5. 2023. Stěžovatel C podal žádost dne 30. 7. 2020 (v mojí zprávě o šetření je na základě informací od stěžovatele jako datum podání uvedeno 19. 4. 2021; ze spisu později poskytnutého ministerstvem vyplynulo, že k tomto datu stěžovatel svou žádost z července 2020 doplnil), dne 31. 10. 2023 vydalo ministerstvo k žádosti negativní rozhodnutí, které stěžovateli odeslalo dne 4. 1. 2024. Stěžovatel D požádal o posouzení postavení svého studia dne 24. 11. 2021, negativní rozhodnutí ministerstva ze dne 31. 10. 2023 obdržel dne 8. 1. 2024. Stěžovatelka E se na ministerstvo se žádostí obrátila dne 15. 9. 2022, kladné rozhodnutí obdržela dne 8. 1. 2024. [15] Zpráva o šetření veřejného ochránce práv ze dne 5. 10. 2022, sp. zn. 13828/2022/VOP, a 11041/2022/VOP; eso.ochrance.cz. [16] Srov. § 10c zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, a § 12 odst. 4 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře. [17] Nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2003, sp. zn. III. ÚS 696/02; usoud.cz. [18] Nález Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2004, sp. zn. I. ÚS 600/03; usoud.cz. [19] Podle § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. [20] Podle § 15 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv. [21] Vyjádření ministerstva z března 2024, č. j. MSMT-4189/2024-2. [22] Podle § 20 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv. [23] Podle § 20 odst. 2 písm. a) a b) zákona o veřejném ochránci práv.