Právní věty

Text dokumentu

Brno 12. listopadu 2024 Sp. zn.: 3864/2023/VOP/JČ Č. j.: KVOP-44578/2024 Zpráva o šetření ve věci paní A. Paní A., bytem xxx (stěžovatelka), mě požádala o pomoc, protože od 1. 1. 2023 klesl její švédský starobní důchod. Součet jejího českého a švédského starobního důchodu byl velmi nízký a nestačil jí k úhradě nákladů na životní potřeby. A. Shrnutí závěrů (1) Česká správa sociálního zabezpečení se dopustila pochybení, když sama z moci úřední neposuzovala, zda stěžovatelce náležel doplatek do minimální výše starobního důchodu dle českých předpisů. (2) Starobní důchod upravený dle zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu [1] je tzv. smíšenou dávkou, která podléhá koordinaci systémů sociálního zabezpečení mezi členskými státy Evropského hospodářského prostoru a Švýcarskem. (3) Upravený starobní důchod účastníka odboje a odporu proti komunismu představuje pro tyto osoby minimální výši starobního důchodu dle českých předpisů. B. Skutková zjištění ČSSZ přiznala stěžovatelce předčasný starobní důchod ode dne 1. 8. 2010 ve výši 2 089 Kč (základní výměra činila 1 315 Kč a procentní výměra 774 Kč). Nárok na důchod vznikl jen díky započtení švédské doby důchodového pojištění. ČSSZ proto musela stanovit výši důchodu jako dílčí. Nejprve vypočetla tzv. teoretickou výši důchodu, tj. výši důchodu, která by stěžovatelce náležela, kdyby všechny doby pojištění získala v ČR. Následně určila skutečnou výši důchodu tak, že teoretickou výši vynásobila poměrem české doby pojištění vůči době celkové. Takto ČSSZ získala výši důchodu odpovídající českým dobám pojištění. [2] Stěžovatelka v roce 2010 požádala také o švédský starobní důchod. Nakonec se však rozhodla odložit datum přiznání švédského důchodu až na květen 2017 (k dovršení věku 65 let). O této skutečnosti informoval švédský nositel pojištění ČSSZ dne 9. 5. 2011. Dne 16. 1. 2017 požádala stěžovatelka ČSSZ o úpravu důchodu podle zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu. K podání připojila osvědčení o tom, že byla účastnicí odboje a odporu proti komunismu. ČSSZ jí proto zvýšila od 6. 12. 2011 dílčí starobní důchod na částku 4 893 Kč (základní výměra činila 1 351 Kč, procentní výměra se zvýšila na 3 542 Kč). Dne 24. 4. 2017 podala stěžovatelka novou žádost o přepočet důchodu a doložila další českou dobu důchodového pojištění. ČSSZ jí proto zvýšila starobní důchod od 1. 8. 2010 na částku 2 181 Kč a od 6. 12. 2011 na částku 4 936 Kč. Procentní výměra stanovená podle zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu činila 3 573 Kč a základní výměra 1 363 Kč. Od 1. 5. 2017 začala stěžovatelka pobírat švédský starobní důchod. Švédský nositel důchodového pojištění jí ho až do 31. 12. 2022 poskytoval ve výši minimálního důchodu dle švédských předpisů, přestože stěžovatelka neměla bydliště na území Švédska, ale v ČR. Poté, co švédský nositel pojištění začal stěžovatelce od ledna 2023 vyplácet švédský důchod v jeho skutečné (podstatně nižší) výši, činil součet dílčího českého a švédského starobního důchodu méně než starobní důchod účastníka odboje a odporu proti komunismu. Požádal jsem proto ČSSZ o vyjádření, proč stěžovatelce neposkytuje doplatek do minimální výše starobního důchodu dle českých předpisů. ČSSZ mi sdělila, že si je vědoma své povinnosti poskytovat příjemcům důchodů z ČR a jiného členského státu Evropského hospodářského prostoru a Švýcarska, kteří mají bydliště v ČR, doplatek důchodu do minimální výše dle českých předpisů [3]. Za minimální důchodovou dávku stanovenou českými právními předpisy považuje starobní důchod odpovídající součtu plné výše základní výměry podle § 33 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění [4] a procentní výměry v částce 770 Kč podle § 33 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění. V případě účastníků odboje a odporu proti komunismu je situace komplikovanější. Koordinační nařízení se nevztahuje na dávky, u nichž členský stát přejímá odpovědnost za škody způsobené mj. obětem, jež utrpěly znevýhodněním z politických či náboženských důvodů. [5] Vynětí dávek, které mají odškodňovací charakter, z věcné působnosti koordinačního nařízení je odůvodněno skutečností, že nárok na tyto dávky vychází ze specifické odpovědnosti příslušného členského státu vůči určité skupině občanů. Je nepochybné, že zákon o účastnících odboje a odporu proti komunismu zakládá nároky, jejichž hlavním účelem je odškodnit osoby, které byly postiženy z politických důvodů komunistickým režimem v bývalém Československu. Nároky na dávky vyplývající z tohoto zákona tedy splňují kritéria pro jejich vyloučení z působnosti koordinačního nařízení. Koordinační nařízení určuje, že konkrétní výše minimální dávky je stanovena právními předpisy státu bydliště. Odpovídá částce, která by důchodci náležela za veškeré doby pojištění, které byly vzaty v úvahu při stanovení výše důchodu dle koordinačního nařízení. Z definice uvedené v čl. 1 písm. l) koordinačního nařízení je zřejmé, že pojem právní předpisy zahrnuje pouze normativní právní akty vztahující se k těm odvětvím sociálního zabezpečení, jež jsou zahrnuta pod článek 3 odst. 1 koordinačního nařízení. K jiným právním předpisům, včetně těch, které se týkají oblastí výslovně vyloučených z působnosti koordinačního nařízení, není důvod přihlížet ani při posuzování, zda má stát poskytovat doplatek do výše minimální dávky. ČSSZ si však uvědomuje, že vyloučení nároků podle zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu z působnosti koordinačního nařízení zbavuje účastníky odboje a odporu proti komunismu ochrany v případech, kdy nesplnili podmínky nároku na důchod podle zákona o důchodovém pojištění bez přihlédnutí k dobám pojištění získaným v jiných členských státech. U některých z nich by to vedlo k důsledkům, které se jeví s ohledem na účel zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu jako nespravedlivé a stěží akceptovatelné. ČSSZ se proto rozhodla uznat, že v případě účastníků odboje a odporu proti komunismu představuje součet plné základní výměry a procentní výměry starobního důchodu účastníka odboje a odporu proti komunismu minimální výši důchodu. ČSSZ připustila, že se nezabývala otázkou případného nároku stěžovatelky na doplatek do minimální výše důchodu a že tak měla učinit. V roce 2017 si rovněž měla zjistit, jaká je výše švédského důchodu stěžovatelky. ČSSZ zmínila, že pochybil i švédský nositel pojištění, neboť ji neinformoval, že stěžovatelce přiznal důchod podle švédských právních předpisů, přestože věděl, že ČSSZ je tzv. kontaktní institucí (příslušnou institucí ve státě bydliště stěžovatelky, kterou nositelé pojištění z jiných členských států musejí informovat o důchodech, které poskytují). ČSSZ měla od švédského nositele pojištění rovněž obdržet informaci o tom, že od 1. 1. 2023 snížil švédský důchod stěžovatelky, neboť jí zanikl nárok na tzv. zaručený důchod podle švédských právních předpisů. Na základě této informace by ČSSZ znovu posoudila nárok na doplatek do minimální výše české dávky. ČSSZ proto požádala švédského nositele pojištění o informaci, od jakého data a v jaké výši přiznal stěžovatelce důchod podle švédských právních předpisů a jak se jeho výše měnila ode dne přiznání do současnosti. Na základě této informace ČSSZ zpětně posoudila nárok stěžovatelky na doplatek důchodu do minimální výše dávky dle českých předpisů ode dne přiznání českého starobního důchodu (tj. od 1. 8. 2010) a od stejného dne ho vyplatila. C. Právní hodnocení C.1 Český starobní důchod obecně Český starobní důchod se přiznává dle zákona o důchodovém pojištění. Skládá se ze dvou částí, ze základní a procentní výměry. Základní výměra je pevně stanovená částka. Procentní výměra se počítá z výdělků pojištěnce a ovlivňuje ji délka jeho účasti na důchodovém pojištění. Činí nejméně 770 Kč. C.2 Úprava starobních důchodů držitelů osvědčení účastníka odboje a odporu proti komunismu Držitelé osvědčení o účasti na odboji a odporu proti komunismu, kteří pobírají český starobní důchod, mají nárok na speciální výši procentní výměry důchodu. Ta musí činit nejméně částku procentní výměry průměrného starobního důchodu náležející v době přiznání důchodu. Pokud účastník odboje a odporu proti komunismu pobíral starobní důchod již před 17. 11. 2011, má nárok na zvýšení procentní výměry svého důchodu od splátky důchodu vyplacené v prosinci 2011. Výše procentní výměry se určí podle průměrné procentní výměry důchodu v lednu 2012. [6] Až do 29. 2. 2024 platilo, že u dílčích důchodů se speciální výše procentní výměry účastníka odboje a odporu proti komunismu dílčila, tj. násobila se poměrem české doby pojištění vůči době celkové, kterou pojištěnec získal. [7] Po 1. 3. 2024 se starobní důchody účastníků odboje a odporu proti komunismu nedílčí. Vyplácí se v plné částce. Stěžovatelka pobírala český starobní důchod již přede dnem 17. 11. 2011. ČSSZ o její žádosti o zvýšení důchodu rozhodovala v roce 2017. Postupovala proto správně, když jí procentní výměru důchodu navýšila od prosincové splátky roku 2011 a výši důchodu dílčila do 29. 2. 2024. C.3 Vztah zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu a koordinačního nařízení Koordinační nařízení má aplikační přednost před českými vnitrostátními předpisy. To znamená, že ČSSZ je povinna vždy přednostně aplikovat nařízení před českými zákony, a pokud by zákon obsahoval pravidlo, jež by bylo v rozporu s nařízením, nesmí ho ČSSZ v praxi používat. Koordinační nařízení určuje, které sociální dávky podléhají koordinaci systémů sociálního zabezpečení, a které nikoliv. Mezi koordinované dávky, označované jako dávky sociálního zabezpečení, náleží mj. dávky ve stáří, kam patří český starobní důchod poskytovaný dle zákona o důchodovém pojištění. [8] Z koordinace jsou vyňaty dávky sociální a zdravotní pomoci a dávky, u nichž členský stát přijímá odpovědnost za škody způsobené osobám a poskytuje náhradu přesně vymezeným skupinám obětí, mj. i osobám, jež utrpěly znevýhodněním z politických důvodů. [9] Pokud má tedy určitá dávka zakotvená v právním řádu některého členského státu charakter odškodňující dávky, nepodléhá tato dávka koordinaci systémů sociálního zabezpečení. Zákon o účastnících odboje a odporu proti komunismu nezakotvuje speciální dávku. Pouze určuje, že: * Účastníci odboje a odporu proti komunismu mají nárok na starobní důchod podle zákona o důchodovém pojištění ode dne dosažení důchodového věku stanoveného zákonem o důchodovém pojištění, i když k tomuto dni nezískali potřebnou dobu pojištění zakotvenou v § 29 zákona o důchodovém pojištění. [10] * Výše procentní výměry starobního důchodu účastníka odboje a odporu proti komunismu nesmí být nižší než v něm stanovená speciální minimální procentní výměra důchodu. Ta je odvozena z průměrného starobního důchodu dle zákona o důchodovém pojištění. Pokud je procentní výměra starobního důchodu účastníka odboje a odporu proti komunismu vypočtená z jeho výdělků dle zákona o důchodovém pojištění vyšší než speciální procentní výměra, náleží účastníku odboje a odporu proti komunismu vyšší procentní výměra důchodu stanovená standardním způsobem a odškodnění se mu neposkytuje. [11] Ze způsobu, jakým český zákonodárce vymezil odškodnění účastníků odboje a odporu proti komunismu v důchodové oblasti, je zřejmé, že je úzce spojeno s obecným starobním důchodem dle zákona o důchodovém pojištění. Důchodové dávky účastníků odboje a odporu proti komunismu, pokud obsahují procentní výměru ve speciální garantované výši, mají charakter smíšené dávky, tj. jak dávky koordinované, tak dávky nekoordinované. Část koordinovanou a nekoordinovanou přitom od sebe nelze oddělit. Pokud by tedy takto upravené starobní důchody byly vyňaty z koordinace, byla by vyloučena i část, která jí vždy musí podléhat. Takový postup by byl v rozporu s koordinačním nařízením. Z tohoto důvodu jsem dospěl k závěru, že i tyto smíšené dávky musejí jako celek podléhat koordinaci systémů sociálního zabezpečení, tj. vztahuje se na ně koordinační nařízení. K podobnému závěru opakovaně dospěl Soudní dvůr Evropské unie, když rozhodoval o charakteru různých sociálních dávek z různých členských států Evropské unie. Soudní dvůr vždy zdůrazňuje, že výjimky z koordinace systémů sociálního zabezpečení musejí být vykládány restriktivně. Opakovaně judikoval, že pokud má určitá dávka smíšený (hybridní) charakter, tj. vykazuje znaky jak dávky koordinované, tak nekoordinované (v jeho judikatuře se prozatím vždy jednalo o mix dávky sociálního zabezpečení a dávky sociální nebo zdravotní pomoci), musí členský stát tuto dávku jako celek považovat za dávku koordinovanou. [12] Speciální úprava byla přijata pouze pro zvláštní nepříspěvkové dávky dle čl. 70 koordinačního nařízení. [13] Mezi ně však úprava důchodu účastníků odboje a odporu proti komunismu nepatří. C.4 Doplatek důchodu do minimální výše dle českých předpisů ČSSZ je povinna poskytovat příjemcům českého důchodu, kteří mají bydliště v ČR a jimž byl důchod přiznán dle koordinačního nařízení, doplatek do minimální výše stanovené v českých právních předpisech. [14] Při posuzování, zda doplatek náleží, či nikoliv, ČSSZ sčítá všechny důchody, které pojištěnec pobírá z členských států Evropského hospodářského prostoru a ze Švýcarska. ČSSZ dále musí určit, kolik činí v konkrétním případě minimální výše důchodu dle českých právních předpisů. V případě stěžovatelky je nezbytné rozdělit hodnocení postupu ČSSZ do pěti období: (1) Období od 1. 8. 2010 do 5. 12. 2011 V tomto období neplatil ještě zákon o účastnících odboje a odporu proti komunismu. Minimální výše starobního důchodu dle českých předpisů odpovídala základní výši starobního důchodu dle zákona o důchodovém pojištění. Základní výměra činila 2 170 Kč a procentní výměra 770 Kč. Dohromady tedy 2 940 Kč. [15] Dílčí český důchod byl stěžovatelce vyměřen v částce 2 181 Kč. Datum přiznání švédského důchodu stěžovatelka odložila. Stěžovatelka sice pobírala jen český důchod, ten jí však byl přiznán podle koordinačního nařízení. Vznikl jí proto nárok pobírat důchod nejméně ve výši minimální dávky dle českých předpisů. Protože stěžovatelčin důchod byl nižší než minimální výše českého důchodu, měla ČSSZ z moci úřední rozhodnout, že bude stěžovatelce poskytovat doplatek do minimální výše dávky. To ČSSZ neučinila. V jejím postupu proto shledávám pochybení. (2) Období od 6. 12. 2011 do 30. 4. 2017 V tomto období byl již účinný zákon o účastnících odboje a odporu proti komunismu. Minimální výši starobního důchodu stěžovatelky tvořila celá základní výměra důchodu a speciální procentní výměra důchodu dle zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu. Výše obou částek se v jednotlivých letech měnila. Po celé toto období však byla výše dílčího důchodu stěžovatelky nižší než starobní důchod účastníka odboje a odporu proti komunismu. ČSSZ proto byla povinna jí z moci úřední poskytovat doplatek do minimální výše dávky. To však neučinila. V jejím postupu proto shledávám pochybení. (3) Období od 1. 5. 2017 do 31. 12. 2022 V tomto období stěžovatelka pobírala český i švédský starobní důchod. Švédský nositel pojištění jí důchodovou dávku poskytoval ve výši minimálního švédského důchodu. Součet dávek stěžovatelky byl vyšší než výše starobního důchodu účastníka odboje a odporu proti komunismu. Nárok na doplatek stěžovatelce nevznikl. ČSSZ proto postupovala správně, když stěžovatelce za toto období neposkytovala doplatek do minimální výše dávky dle českých předpisů. (4) Období od 1. 1. 2023 do 29. 2. 2024 Od 1. 1. 2023 došlo k podstatnému snížení švédského starobního důchodu stěžovatelky. Součet jejích důchodových dávek byl opět nižší než výše starobního důchodu účastníka odboje a odporu proti komunismu. Stěžovatelce tudíž znovu vznikl nárok na doplatek do minimální výše českého starobního důchodu. ČSSZ jí doplatek nezačala poskytovat, v jejím postupu proto shledávám pochybení. (5) Období od 1. 3. 2024 Dne 1. 3. 2024 nabyla účinnosti novela zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu. [16] Tato novela zrušila dílčení starobního důchodu účastníků odboje a odporu proti komunismu. To znamená, že od uvedeného dne náleží všem účastníkům odboje a odporu proti komunismu celá základní výměra důchodu (4 400 Kč) a celá speciální procentní výměra důchodu (v případě stěžovatelky 13 760 Kč). Celkem tedy stěžovatelce náleží 18 160 Kč. Součet českého a švédského starobního důchodu přesahuje minimální dávku dle českých předpisů, stěžovatelce proto nenáleží doplatek. ČSSZ byla povinna upravit výši starobního důchodu stěžovatelky nejpozději od splátky důchodu náležející v červenci 2024. [17] Rozhodnutí o změně důchodu vydala dne 23. 4. 2024. Při rozhodování o změně důchodu stěžovatelky se proto nedopustila pochybení. D. Shrnutí ČSSZ se v důchodové záležitosti stěžovatelky dopustila pochybení ve smyslu § 18 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv. Všechna svá pochybení však v průběhu mého šetření napravila. Nežádám proto od ní přijetí dalších opatření a vyřizování podnětu stěžovatelky ukončuji. JUDr. Stanislav Křeček veřejný ochránce práv [1] Zákon č. 262/2011 Sb., o účastnících odboje a odporu proti komunismu. [2] Čl. 52 odst. 1 písm. b) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (koordinační nařízení). [3] Čl. 58 koordinačního nařízení. [4] Zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. [5] Čl. 3 odst. 5 písm. b) koordinačního nařízení. [6] Ustanovení § 8 odst. 2 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu. [7] Ustanovení § 8 odst. 3 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu, ve znění do 29. 2. 2024. [8] Čl. 3 odst. 1 písm. d) koordinačního nařízení. [9] Čl. 3 odst. 5 koordinačního nařízení. [10] Ustanovení § 8 odst. 1 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu. [11] Ustanovení § 8 odst. 2 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu. [12] Viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 22. června 1972. Frilli. Věc 1/72, ECLI:EU:C:1972:56, curia.europa.eu nebo rozsudek Soudního dvora (čtvrtého senátu) ze dne 24. února 1987. Giletti, spojené věci 379, 380, 381/85 a 93/86, ECLI:EU:C:1987:98, curia.europa.eu. [13] V preambuli nařízení Rady (EHS) č. 1247/92 ze dne 30. dubna 1992, kterým se mění nařízení (EHS) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství, jsou podrobně rozebrány důvody vytvoření kategorie zvláštních nepříspěvkových dávek. [14] Čl. 58 koordinačního nařízení. [15] Ustanovení § 33 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění, ve znění do 31. 12. 2011. [16] Zákon č. 28/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 262/2011 Sb., o účastnících odboje a odporu proti komunismu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. [17] Čl. II odst. 1 zákona č. 28/2024 Sb.