Text dokumentu

Vaše č. j.: MZDR 25852/2024-1/LEG Č. j.: KVOP-42999/2024/S Brno 31. října 2024 Připomínky veřejného ochránce práv k návrhu vyhlášky, kterou se mění vyhláška č. 277/2004 Sb., o stanovení zdravotní způsobilosti k řízení motorových vozidel, zdravotní způsobilosti k řízení motorových vozidel s podmínkou a náležitosti lékařského potvrzení osvědčujícího zdravotní důvody, pro něž se za jízdy nelze na sedadle motorového vozidla připoutat bezpečnostním pásem (vyhláška o zdravotní způsobilosti k řízení motorových vozidel), ve znění pozdějších předpisů Vypořádáním připomínek jsou pověřeni: Mgr. Magdalena Paulusová (542 542 335, paulusova@ochrance.cz) Mgr. Petr Polák (542 542 374, polak@ochrance.cz) OBECNÉ PŘIPOMÍNKY Oprávnění řídit motorové vozidlo umožňuje lidem s postižením žít život na rovnoprávném základě s ostatními členkami a členy naší společnosti. Mnozí lidé s postižením využívají motorové vozidlo totožným způsobem, jakým ho využívají lidé bez postižení (dojíždění do práce, školy, obchodu či na úřad, obstarávání si běžných potřeb sportovního a kulturního charakteru), a tím naplňují svá práva zaručená Úmluvou o právech osob se zdravotním postižením. [1] Některým skupinám lidí s postižením však stát zamezuje nebo výrazně zpřísňuje možnost získat řidičské oprávnění. Tím, zda je to ospravedlnitelné, se podrobně zabývám v těchto připomínkách. V obecné připomínce nejprve popisuji právní pravidlo, které na postup státu uplatňuji. Posléze shrnuji platnou a navrhovanou právní úpravu z pera předkladatele (včetně požadavků plynoucích na kvalitu a přesvědčivost návrhu). V závěru konstatuji, proč s předloženým návrhem nesouhlasím. V konkrétních připomínkách překladateli navrhuji dílčí, ale podstatné úpravy. Stát je povinen zajistit, aby lidé s postižením měli stejná práva vyplývající ze zákona bez jakékoli diskriminace. [2] K přímé diskriminaci dochází, pokud je v obdobné situaci s jednotlivcem zacházeno méně příznivě než s jinými osobami z důvodu postižení. [3] O přímou diskriminaci se nejedná, pokud je odlišné zacházení (například v podobě vyloučení člověka s postižením v přístupu k určitému právu) ospravedlnitelné, neboť a) sleduje legitimní zájem a b) je přiměřené. [4] Legitimním zájmem je například bezpečnost provozu na pozemních komunikacích. Přiměřené je pak takové omezení, které dosahuje legitimního zájmu vhodným (způsobilým), potřebným a přiměřeným způsobem. [5] Prostor, který má stát pro své uvážení, je úzký, pokud v přístupu k právu vylučuje celou skupinu charakterizovanou diskriminačním důvodem (zde určitým typem postižení). [6] Musí prokázat nezbytnost takového vyloučení. Pokud není jedna z uvedených podmínek splněna, není omezení práva v souladu se zákazem diskriminace a lidskoprávními závazky. S dodržením zákazu diskriminace se musí předkladatel navrhované změny právní úpravy vypořádat v důvodové zprávě. Je také povinen zhodnotit sociální dopady návrhu, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, kam patří také lidé s postižením. [7] Podle zákona o silničním provozu lze udělit řidičské oprávnění pouze osobě, která splní několik podmínek. [8] Jednou z nich je zdravotní způsobilost k řízení motorových vozidel, kterou osvědčuje lékař v posudku po provedení lékařské prohlídky či odborného vyšetření. [9] Zákon umožňuje, aby předkladatel ve vyhlášce uvedl nemoci, vady nebo stavy, které vylučují nebo podmiňují zdravotní způsobilost k řízení motorových vozidel. Předkladatel navrhuje, aby lidé mající pervazivní vývojovou poruchu (vyjma Aspergerova syndromu) nemohli získat řidičské oprávnění uvedené ve skupině 1. [10] Dále navrhuje, aby lidé s pervazivní vývojovou poruchou (včetně lidí s Aspergerovým syndromem) a lidé s těžkým sluchovým postižením a neslyšící nemohli získat řidičské oprávnění uvedené v skupině 2. [11] Tato omezení jsou ale velmi problematická s ohledem na konkrétní poznatky z praxe (viz mé konkrétní připomínky níže) a dotčená práva (např. právo na práci a zaměstnání). V důvodové zprávě předkladatel uvádí, že návrh "neobsahuje ustanovení, která by porušovala nebo se jinak dotýkala zásady zákazu diskriminace" a "nemá negativní sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, (...), osoby se zdravotním postižením." Překladatel nevysvětluje, proč takto široce zasahuje do práv určitých skupin lidí s postižením, nepředkládá žádná empirická data a studie, kterými by regulaci přesvědčivé odůvodnil, a nijak se nevypořádává s proporcionalitou zásahu (vhodnost, potřebnost, přiměřenost v užším smyslu) a její nezbytností. Předkladatel porušuje Legislativní pravidla vlády, neboť nezhodnotil navrhované řešení ve vztahu k zákazu diskriminace, a to způsobem, který odpovídá lidskoprávním závazkům České republiky vyplývajících z mezinárodních úmluv a soudní judikatury. [12] Postrádám také přesvědčivé zhodnocení sociálních dopadů návrhu na lidi s postižením. Tato připomínka je zásadní. KONKRÉTNÍ PŘIPOMÍNKY 1. K čl. I bodu 3 (§ 6 odst. 1) Předkladatel do právní úpravy doplňuje, že lidé s Aspergerovým syndromem musí podstoupit odborné vyšetření při posuzování zdravotní a psychické způsobilosti před nástupem do autoškoly, jestliže je tato skutečnost posuzujícímu lékaři známa. S takto formulovaným návrhem nesouhlasím. Pro odůvodnění odkazuji na svou připomínku č. 5 k bodu 9. Navrhuji v novém § 6 odst. 1 písm. f) nahradit slova "s Aspergerovým syndromem" slovy "s pervazivními vývojovými poruchami". Tato připomínka je zásadní. 2. K čl. I bodu 7 (příloha č. 3 kapitola II) Vítám, že předkladatel upravuje požadavky na sluchové vnímání vstřícnějším způsobem než doposud. Pokud nezapracuje žádnou z mých tří níže uvedených připomínek, které se týkají potřeb lidí se sluchovým postižením, navrhuji, aby přijal text v navrženém znění. [13] Upozorňuji, že i po přijetí navržené změny bude stát nadále vyřazovat lidi, kteří nemohou své postižení kompenzovat pomocí sluchové či komunikační pomůcky, z možnosti získat řidičské oprávnění, pokud se kupříkladu chtějí řízením vozidla živit v pracovněprávním vztahu anebo je řízení součástí jejich samostatně výdělečné činnosti podle zvláštního předpisu. Je celá řada neslyšících, kteří řídí osobní automobil denně, avšak v důsledku právní regulace ho nemohou použít oficiálně pro výkon práce či podnikání. Uvedené rozlišování postrádá objektivní a rozumné odůvodnění, v důvodové zprávě se mu předkladatel nijak nevěnuje a zvolená regulace má znaky svévole. Navrhuji, aby se omezení plynoucí ze zařazení do skupiny 2 přestalo vztahovat na všechny řidiče se sluchovým postižením, kteří řídí motorové vozidlo v pracovněprávním vztahu, a u nichž je řízení motorového vozidla druhem práce sjednaným v pracovní smlouvě, a řidiče, u kterých je řízení motorového vozidla předmětem samostatné výdělečné činnosti prováděné podle zvláštního právního předpisu. Tato připomínka je zásadní. 3. K čl. I bodu 7 (příloha č. 3 kapitola II) Domnívám se, že s přihlédnutím k zásadě přiměřenosti a rozumnosti musí ministerstvo vést další úvahu o tom, zda by neměly být nově navržené požadavky stran sluchového vnímání ve skupině 2 vztahovány pouze k řidičům uvedeným pod písmeny b) a d). Navrhuji, aby v případě řidičů uvedených ve skupině 2 pod písmenem e) předkladatel důkladně zhodnotil zahraniční praxi včetně právních úprav (opakovaně se v diskusi objevuje Švédsko či Velká Británie) a aby posoudil, za jakých podmínek by mohli získat řidičské oprávnění k řízení autobusu či kamionu také lidé s těžkým sluchovým postižením a neslyšící. Tato připomínka je zásadní. 4. K čl. I bodu 7 (příloha č. 3 kapitola II) Navrhuji, aby požadavek na sluchové vnímání byl uveden do souladu s vyhláškou č. 260/2023 Sb., která s účinností od 1. ledna 2024 "opustila" měření ztráty sluchu dle Fowlera (i v návaznosti na Směrnici Komise 2014/82/EU ze dne 24. června 2014) a používá měření v Hz. Metody měření sluchové ostrosti by měly být v resortu zdravotnictví shodné. Vysvětlení, které předkladatel poskytnul v rámci vnitřního připomínkového řízení [14], je v rozporu s legitimním cílem, který právní úprava sleduje, tj. zajistit bezpečnost provozu na pozemních komunikacích. Tato připomínka je zásadní. 5. K bodu 9 (příloha č. 3 kapitola VII) Předkladatel navrhuje umožnit části lidí s pervazivními vývojovými poruchami (konkrétně s Aspergerovým syndromem) získat řidičské oprávnění na základě individuálního odborného posouzení. Navrhovanou změnu vítám jako krok správným směrem. Nepovažuji jej však za dostatečný. Podle lidskoprávního modelu postižení, na kterém je založena Úmluva, by se při posuzování zdravotní způsobilosti k řízení motorových vozidel měla hodnotit schopnost konkrétního jednotlivce řídit. Za účelem dosažení legitimního cíle (zajištění bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích) lze z možnosti získat řidičské oprávnění některé skupiny lidí s postižením vyloučit (viz obecnou připomínku). Lidé s pervazivními vývojovými poruchami [15] ovšem netvoří homogenní skupinu. Podle odborníků totiž dostatečné intelektové schopnosti k řízení motorových vozidel mohou mít nejen lidé s Aspergerovým syndromem, ale například i lidé s Atypickým autismem. Část lidí s Atypickým autismem poruchu intelektu nemá, ale měli například opožděný nástup řeči, proto nebyli diagnostikováni Aspergerovým syndromem. V mnoha evropských státech, které můžeme s ohledem na srovnatelně nastavená pravidla silničního provozu považovat za vhodný komparátor, nejsou pervazivní vývojové poruchy samy o sobě důvodem zabraňujícím získat řidičské oprávnění. Řidičské oprávnění lze získat, pokud je člověk schopen prokázat, že postižení výrazně nesnižuje jeho schopnost řídit (např. Rakousko, Finsko, Švédsko, Belgie a další). Při posuzování schopnosti řídit se sice hodnotí intelektové i další schopnosti jedince, ale bez vazby na Aspergerův syndrom či jiné diagnózy tohoto typu. Tuto problematiku jsem konzultoval s různými subjekty, kterých se týká. Nejen s organizacemi hájícími práva lidí s postižením (poskytovateli sociálních služeb), ale i se samotnými lidmi s postižením (lidé na spektru autismu jsou sdruženi např. v A-komunitě). Podle mých zjištění předkladatel navrhovanou změnu s nimi dostatečně neprojednal, což je v rozporu se zásadami participace (článek 4 odst. 3 Úmluvy). Domnívám se, že navrhovaná právní úprava brání části lidí s pervazivními vývojovými poruchami v plném zapojení do společnosti, kdy například nemohou vykonávat povolání, které předpokládá řízení automobilu, čímž se dostává do rozporu s Úmluvou. Navrhuji proto: (1) bez náhrady vypustit v části 1. skupině 1 písmeno "e) pervazivní vývojové poruchy kromě Aspergerova syndromu", (2) změnit v části 2. skupině 1 písmeno c), kde bude nově uvedeno "c) pervazivní vývojové poruchy". Tato připomínka je zásadní. JUDr. Stanislav Křeček v. r. Vážený pan prof. MUDr. Vlastimil Válek, CSc., MBA, EBIR ministr Ministerstvo zdravotnictví Palackého náměstí 375/4 128 00 Praha 2 Prostřednictvím elektronické knihovny eKLEP a e-mailové adresy Alice.zmitkova@mzcr.cz. [1] Články 19, 20 a 27 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením, vyhlášené pod č. 10/2010 Sb. m. s. [2] Článek 5 odst. 1 Úmluvy. [3] Výbor OSN pro práva osob se zdravotním postižením. Obecný komentář č. 6 (2018) o rovnosti a nediskriminaci. Online, PDF. Český překlad dostupný zde. [4] Srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 53/04, (N 160/47 SbNU 111; 341/2007 Sb.), bod 29; ze dne 30. 4. 2009, sp. zn. II. ÚS 1609/08, (N 105/53 SbNU 313); ze dne 1. 12. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 4/07, (N 249/55 SbNU 397; 10/2010 Sb.). Obdobně také rozsudek velkého senátu ESLP ve věci D. H. proti České republice ze dne 13. 11. 2007 č. 57325/00, § 175; rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Carson proti Spojenému království ze dne 16. 3. 2010 č. 42184/05, § 61. Pro úplnost uvádím i komentářovou literaturu: Wagnerová, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 101; či Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 1214 [5] Bartoň, M. a kol. Základní práva. Praha: Leges, 2016, s. 96. [6] "Pokud se však omezení základních práv týká zvláště zranitelné skupiny osob, která v minulosti trpěla diskriminačním zacházením ústícím například v sociální vyloučení, je prostor pro uvážení státu podstatně užší. Toto diskriminační zacházení mohlo nabýt kupříkladu i podoby legislativních stereotypů, které vylučují individuální posouzení potřeb a schopností daných osob. Mezi takové skupiny osob patří i osoby se zdravotním postižením." Guberina proti Chorvatsku, č. 23682/13, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 22. března 2016. [7] Článek 16 odst. 4 ve spojení s článkem 14 Legislativních pravidel vlády. [8] Ustanovení § 82 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). [9] Ustanovení § 84 a 85 zákona o silničním provozu. [10] Žadatelé a držitelé řidičských oprávnění skupiny skupin vozidel AM, A1, A2, A, B1, B a B+E. [11] Do skupiny 2 spadají a) řidiči, kteří řídí motorové vozidlo v pracovněprávním vztahu, a u nichž je řízení motorového vozidla druhem práce sjednaným v pracovní smlouvě, b) řidiči vozidla, kteří při plnění úkolů souvisejících s výkonem zvláštních povinností užívají zvláštního výstražného světla modré barvy, popřípadě doplněného o zvláštní zvukové výstražné znamení, c) řidiči, u kterých je řízení motorového vozidla předmětem samostatné výdělečné činnosti prováděné podle zvláštního právního předpisu, d) žadatelé a držitelé osvědčení pro učitele řidičů pro výcvik v řízení motorových vozidel podle zvláštního právního předpisu, nebo e) žadatelé a držitelé řidičských oprávnění skupin vozidel C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E a T. [12] Předkladatele odkazuji na Manuál slučitelnosti pro legislativce zveřejněný na https://mezisoudy.cz/. [13] Podle mých informací se jedná o změnu, k níž dospěl po jednání konaném dne 17. září 2024 s Českou společností otorinolaryngologie a chirurgie hlavy a se zástupkyněmi a zástupci organizací hájících práva lidí s postižením. Na jednání byla přítomna také zaměstnankyně sekretariátu Vládního výboru pro osoby se zdravotním postižením. [14] Cituji: "Výhodou stanovení hranice pro korekci sluchadly na základě sluchových ztrát dle Fowlera je pro nedoslýchavé větší variabilita sluchových ztrát, které ještě korekci sluchadly nevyžadují. Například pokud na audiogramu bude na některé řečové frekvenci ztráta 70 dB ale na dalších řečových frekvencích ztráta menší - třeba 20, 30 a 40 dB - celkové ztráty dle Fowlera budou pak do 40% a korekce sluchadly nebude nutná. Pokud ale u každé ze 4 řečových frekvencí (0,5, 1, 2 a 4 kHz) přesně stanovíme prah - tak jak u drážní vyhlášky (tam jsou jenom 3 frekvence) - 40 dB, 40 dB, 45 dB, tak pokud bude již jenom na jedné frekvenci sluch horší, bude nutná korekce sluchadlem. Prakticky to znamená, že pokud se vyhláškou přesně stanoví frekvence, bude více nedoslýchavých lidí potřebovat k řízení sluchadla." [15] Terminologii zde používám v kontextu MKN-10, která je u nás stále v platnosti a z níž novela vyhlášky vychází. MKN-11 používá jiné dělení a pracuje s termínem poruchy autistického spektra (termín Aspergerův syndrom již nepoužívá). Aspergerův syndrom je považován za součást širšího spektra autismu, kde se symptomy mohou výrazně lišit co do intenzity a potřeb podpory.