Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 17. května 2013 Sp. zn.: 73/2012/DIS/ZO Závěrečná zpráva o šetření Rovný přístup k bydlení - Pravidla pro přidělování bytů v majetku statutárního města Plzně A - Obsah podnětu Dne 29. března 2012 se na mě obrátila se svým podnětem paní M.H., která je ředitelkou obecně prospěšné společnosti S., o. p. s. (dále též jen "NNO"). Označená nestátní nezisková organizace se zaměřuje na poskytování služeb sociálně znevýhodněným skupinám osob a osobám přímo ohroženým sociálním vyloučením včetně sociální prevence. Činnost této organizace míří adresně i k podpoře rodin s dětmi a nabízí pomoc v procesu vzdělávání včetně vzdělávání mimoškolního. Obecně směřuje k překonávání bariér v procesu integrace a vyrovnávání šancí cílové skupiny v různých oblastech života. Aktivity NNO se týkají i otázek přístupu k bydlení. Paní H. (dále jen "stěžovatelka"), která jedná za uvedenou NNO, zaslala z pozice ředitelky ochránci celou řadu materiálů, které se týkají nastavení pravidel pro přidělování bytů v majetku města Plzně[1] (dále jen "Pravidla"). Vzhledem k tomu, že Pravidla nebyla zveřejněna, kontaktovala stěžovatelka telefonicky bytový odbor Magistrátu města Plzně (dále jen "MMP"), konkrétně Ing. K., s dotazem, kde by bylo možné se s Pravidly seznámit. Bylo jí sděleno, že Pravidla veřejná nejsou a že není možné je zpřístupnit, neboť "...bychom přece nechtěli, aby kdejaký romský občan si mohl spočítat, kolik má bodů, a musel by mu být přidělen byt..." Předmětný telefonický hovor dle slov stěžovatelky nebyl bohužel nahráván, a o citovaném výroku tedy neexistuje důkaz. NNO však následně od MMP Pravidla získala, a to na základě žádosti o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Současně s požadovanými materiály obdržela NNO vyjádření MMP, ve kterém se uvádí, že (cit.): "Instrukce QI 63-05-02, Bodové hodnocení včetně příloh je duševním vlastnictvím MMP a je určen výhradně pro vnitřní potřebu." Jakékoliv šíření a postupování dokumentu pro jiné účely je možné jen se souhlasem tajemníka (ten byl ale NNO v tomto případě udělen). Tento dopis ze dne 12. 12. 2011 byl součástí podání stěžovatelky. Podle názoru stěžovatelky jsou Pravidla nastavena tak, že umožňují libovůli ze strany města při přidělování bytů a neodpovídají principům dobré správy. Stěžovatelka má za to, že vedle diskriminace na základě kritéria státního občanství, zdravotního stavu a předchozího odsouzení pro trestný čin nepřímo znevýhodňují příslušníky romského etnika. B - Skutková zjištění Zahájil jsem v této věci šetření a požádal jsem dopisem ze dne 10. 10. 2012 primátora města Plzně Mgr. Martina Baxu o písemné vyjádření, které mělo zahrnovat odpovědi na konkrétně formulované otázky vztahující se k Pravidlům a bytové politice obecně. Stejně tak jsem oslovil s několika dotazy i ředitelku odboru dozoru a kontroly veřejné správy na Ministerstvu vnitra Ing. Marii Kostruhovou. Tyto dotazy byly směřovány k povaze pravidel pro nakládání s bytovým fondem, která stanoví obce ve své samostatné působnosti jak obecně, tak i z hlediska autorského zákona a práva na svobodný přístup k informacím ve vztahu k plnění úkolů obce. Vyjádření za statutární město Plzeň mi zaslal náměstek primátora Ing. Miloslav Šimák ("zástupce města") v dopisu ze dne 16. listopadu 2012. Ve svém vyjádření úvodem zástupce města obecně uvádí, že v samostatné působnosti obce vystupuje město Plzeň jako každý jiný vlastník bytů, nebytových prostorů a domů, ale na rozdíl od ostatních vlastníků bytových domů město přihlíží k potřebám svých občanů s tím, že tyto potřeby občanů musí být řešeny v souladu se zákonem,[2] dle kterého je obec povinna o svůj majetek náležitě pečovat a nakládat s ním hospodárně. Zdůrazňuje dále, že dle ustanovení občanského zákoníku je obec povinna nakládat s byty tak, aby zajistila svým nájemcům nerušený výkon jejich práv. Právě s ohledem na uvedená zákonná ustanovení[3] schválila Rada města Plzně (dále jen ("RMP") v roce 2007 pravidla pro jednotné nakládání s uvolněnými byty v domech ve vlastnictví města Plzně s účinností od 1. 1. 2008. Uvádí dále, že: "...vzhledem k nízkému počtu bytů, které po jednotlivých vlnách privatizace městu zůstaly v jeho majetku, se město snaží pomoci k bydlení především občanům sociálně slabším, a to bez ohledu na jejich národnost, etnickou, náboženskou či jinou příslušnost. Město Plzeň však požaduje, aby žadatelé o byt plnili své povinnosti vůči státu, městu a ostatním občanům zde bydlícím. Byla stanovena hranice příjmu žadatele o byt, jež by neměl být vyšší, než je průměrný měsíční příjem vyhlášený Českým statistickým úřadem. Současně byla pro příjmově slabší občany stanovena i hraniční velikost podlahové plochy bytů - max. do 90 m2. Důvodem je maximální snaha o zajištění schopnosti nájemců hradit příslušné náklady spojené s bydlením tak, aby se nedostávali do finanční nouze. Zde snad lze připustit určité omezení přístupu některých žadatelů o byt - těch, kteří pracují, řádně se chovají, ale jejichž příjem překračuje stanovenou hranici celostátního průměru. Těm je umožněno se ucházet pouze o velkometrážní byty, o které se zase nemohou ucházet žadatelé s příjmy nízkými. Toto omezení bylo stanoveno s přesvědčením, že občané s vyššími příjmy se mohou lépe orientovat na trhu s byty, nežli občané sociálně potřební." Zástupce města zdůrazňuje, že z žádné z těchto stanovených a schválených podmínek pro obsazování bytů nelze soudit, že by město Plzeň mohlo diskriminovat jakoukoliv menšinu, konkrétně romskou. Město Plzeň naopak ve zvýšené míře podporuje sociálně slabší občany, čímž v podstatě supluje nedostatečnou a nedopracovanou sociální politiku státu. Upozorňuje i na to, že v současné době je situace na trhu s byty oproti předchozím rokům výrazně změněna, neboť nájemné vzrostlo[4] a u velkometrážních bytů se přibližuje nájemnému tržnímu. Konstatuje, že se snížil zájem lépe hmotně situovaných občanů o nájem obecních bytů o větších podlahových plochách a že výrazným způsobem narůstají dluhy za platbu nájemného a služeb spojených s užíváním bytu jak u bytů větších, tak i u bytů menších, které od roku 2008 město obsazuje jen sociálně slabšími občany. Zdůrazňuje, že se zvyšujícími se pohledávkami města za bydlením se snižuje i příjem města a s tím spojená finanční možnost péče o domy a byty, která je již na hranici či někde za hranicí ekonomické únosnosti. Tím se město jako vlastník nemovitostí může dostat i do problémů s dodržováním právních předpisů spojených s nájmem bytů. Z výše uvedených důvodů město připravilo návrh nových pravidel, která by měla zajistit zlepšený příjem z pronájmu bytů a nebytových prostorů a současně zajistit i bydlení pro sociálně, příjmově potřebné občany, nikoli však "neadaptabilní" (k osvětlení tohoto pojmu odkazuje zástupce města na odpovědi ke konkrétním otázkám ochránce). K nim se zástupce města vyjádřil takto: K otázce č. 1) směřované k povaze Pravidel jakožto materiálu a důvodech jeho neveřejnosti: "Město Plzeň se jako první statutární město v ČR stalo držitelem certifikátu shody systému managementu kvality s požadavky ČSN EN ISO 9001:2001, jež byl městu vydán certifikačním orgánem CSQ-CERT při České společnosti pro jakost, o. s., akreditovaným českým institutem pro akreditaci, o. p. s. Z uvedeného důvodu zpracovává veškeré postupy pracovního aparátu do formy směrnic a instrukcí. Směrnicí QS 63-05 a Instrukcí QI 63-05-02[5] jsou povinni se řídit všichni pracovníci, kteří nakládají s byty a řeší žádosti občanů o byt. Jedná se tedy o interní předpisy, které jsou určeny pro vnitřní potřebu MMP. Uvedené dokumenty jsou elektronicky přístupné všem pracovníkům magistrátu." K otázce č. 2) směřující ke splnění informační povinnosti: "Povinnost zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím byla splněna. Na základě písemné žádosti žadatelky jí byly, v souladu s tímto zákonem, požadované informace poskytnuty. Instrukce, která uvádí bodové hodnocení žádostí, je zapracována do programu EZOB (evidence žadatelů o byt). Pracovník, který eviduje žádost, vkládá data do programu tak, jak je žadatel uvedl v tiskopise žádosti, a program následně automaticky žádost bodově ohodnotí. Volný přístup k přesným informacím o způsobu bodování by mohl vést k uvádění nepravdivých údajů do žádosti ve snaze získat vyšší bodové ohodnocení. Tomu chce město zabránit, jelikož nemá dostatečná práva a vlastně ani kapacitu kontrolních pracovníků, aby mohl ověřit všechny údaje uvedené žadatelem. Právě stěžovatelka uvedla vedoucímu Bytového odboru MMP, že požaduje znát bodový systém, aby mohla svým klientům poradit, jak získat co nejvíce bodů. Město Plzeň zastává stanovisko, že žadatel o byt by měl do žádosti uvádět jen pravdivé údaje dle skutečnosti a nikoli údaje, které by jej mohly neoprávněně bodově zvýhodňovat." K otázce č. 3), z čeho se dovozuje, že by Pravidla měla být duševním vlastnictvím MMP či města: "Jedná se o interní předpis a pracovní postup jen pro pracovníky města. Směrnice a instrukce byly zpracovány pracovníky MMP pro potřebu jednotného postupu při obsazování bytů a nebytových prostorů. Není v zájmu města, aby byly tyto dokumenty zneužívány jinými organizacemi za účelem obcházení nastavených pravidel či upřednostňování určité skupiny občanů. Shora uvedená pravidla považujeme za duševní vlastnictví MMP, jakožto výsledek činnosti jeho zaměstnanců, viz certifikace." K otázce č. 4), která verze Pravidel je v současnosti platná: "V současné době platí směrnice QS 63-05 (Nakládání s byty...) schválená usnesením RMP dne 18. 10. 2007 s účinností od 1. 1. 2008. Tato pravidla byla modifikována na podnět Kanceláře veřejného ochránce práv v roce 2009. Návrh nových Pravidel, v pracovní verzi v několika variantách, nebyl dosud schválen v RMP..." Zde nutno zdůraznit, že od 1. 1. 2013 již platí nově schválená Pravidla, tj. nová verze směrnice QS 63-05 a "Podmínky pro výběr nájemců do uvolněných bytů v domech ve vlastnictví města Plzně" (Instrukce QI 63-05-09 účinná od 1. 12. 2012), kterou na žádost vedoucí odboru právního Kanceláře veřejného ochránce práv zaslal dne 10. 4. 2013 vedoucí bytového odboru MMP Ing. Zdeněk Švarc. K otázce č. 5) zacílené na městem deklarovanou podporu sociálně slabších skupin obyvatel a upřesnění sytému slev na nájemném: "Současný bytový fond bude rozdělen zhruba na polovinu. Město má domy v různých lokalitách, s různým zájmem o bydlení. Taktéž má domy a byty v lepší či horší kvalitě a technickém stavu, vč. vybavení, avšak vždy užívání schopné. Od těchto faktorů se bude odvíjet výše nájemného. U domů buď v horší kvalitě, nebo méně atraktivní lokalitě, by mohlo být nájemné sníženo formou slevy až o 30 %. Dle stávajících pravidel hradí nájemci v těchto domech prozatím plné regulované nájemné." K otázce č. 6) týkající se vytipovaných, resp. vybraných lokalit, kam budou vysídlováni sociálně slabší občané: "Jako každé město, tak i Plzeň má lokality (čtvrtě, sídliště apod.), kde je větší či menší zájem o bydlení. Tyto lokality nejsou vymezeny periférií nebo centrem města. Části města s vyšší atraktivitou bydlení, a naopak s nižší, byly vytvořeny samovolně dlouhodobým vývojem. V žádném případě město nehodlá vysídlovat sociálně slabší skupiny obyvatel na periférii města. Tam město Plzeň ani žádné bytové domy ve svém vlastnictví nemá. Celá řada bytových domů, ve kterých by mohla být uplatňována sleva na nájemném, se nachází v centrálním městském obvodu. Je taktéž mylná domněnka, že by snad do domů s byty se slevou na nájemném město umisťovalo jen rodiny příslušející k etnickým menšinám. Nikoliv. Složení nájemců bude stávající a uvolněné byty budou obsazovány žadateli o byt stejně, jako tomu bylo doposud do r. 2008, což znamená jen sociálně slabšími rodinami či jednotlivci bez ohledu na národnost, barvu pleti, náboženství či příslušnost k jakékoliv etnické skupině." K otázce č. 7) k vysvětlení termínu "řádně pracujícího občana" a požadavku na určitý ekonomický status žadatele o byt: "...za řádně pracujícího občana je považována osoba, která má pracovní poměr - pracovní smlouvu po dobu nejméně 6 měsíců, či je osobou samostatně výdělečně činnou. Příjem je omezen na min. hranici 0,6 průměrné měsíční mzdy, aby byla zajištěna schopnost platit nájemné. Občané při splnění těchto a dalších podmínek nemusí podávat žádost o byt. Město bude uvolněné byty, kde nebude poskytnuta sleva na nájemném, zveřejňovat na úředních deskách města a občané se budou moci přihlásit na jimi vybrané byty, a pokud splní podmínky a budou vybráni, bude s nimi uzavřena nájemní smlouva."[6] K otázce č. 8) koho lze ve smyslu Pravidel (citováno z Instrukce QI 63-05-02) považovat za "občana sociálně nepřizpůsobivého, standardně žijícího mimo hranice sociálních norem a návyků": "Jedná se o posouzení rizikového faktoru souvisejícího s předpokládaným plněním povinností žadatele o byt, jenž se stane nájemcem (pokud má město dostupné informace). Kategorie: a) normální - občan, který nemá dluhy vůči městu Plzeň a plní své povinnosti vyplývající ze zákonných předpisů (hradí nájemné u jiného vlastníka a nenarušuje dobré mravy); b) neplatič adaptabilní - občan, který byl například nájemcem obecního bytu, ale nehradil řádně nájemné. Své dluhy však řádně splácí, ať již na základě splátkového kalendáře či splátek dle svých možností, a projevuje snahu dluhy, které vznikly v jeho přechodně tíživé situaci, uhradit; c) neplatič neadaptabilní - občan, který již byl nájemcem obecního bytu, nehradil nájemné a své dluhy není ochoten splácet; d) ostatní - osoby neplnící své povinnosti, porušující dobré mravy (případně již ukončen nájem k obecnímu bytu), porušující zákony, pro což byly i trestány. Posuzovány jsou jen úmyslné trestné činy."[7] K otázce č. 9) k požadavku na předložení výpisu z rejstříku trestů: "Výpis z rejstříku trestů bude každý žadatel o obecní byt dokládat. Důvodem je snaha města zajistit pro všechny nájemce v domě nerušený výkon jejich práv, což je i pokojné bydlení. V trestním rejstříku bude přihlíženo jen k úmyslným trestným činům, což bude opět posuzovat právník odboru. Město připouští, že každý občan může pochybit. Pokud si občan své chování uvědomí a má snahu se napravit, je záznam z rejstříku trestů vymazán a on je posuzován, jako by trestán nebyl. Stejně tak je posuzován občan, který se snaží své chování napravit zapojením do spolupráce s nestátními neziskovými organizacemi, které pomáhají se zapojením do běžného života a plněním základních povinností (např. SPOLEČNOST TADY A TEĎ, o. p. s.). Tato činnost nemůže být požadována po městě. Pokud trestaný občan s takovou organizací spolupracuje alespoň 6 měsíců a spolupráce jej vede ke zdárnému životu, což organizace potvrdí, je na občana nahlíženo, jako by trestán nebyl." K otázce č. 10) k osvětlení pojmu "těhotenství v bytě": "...jde o interní termín pro posouzení obsazenosti bytu, který žadatel užívá. Jedná se o těhotenství mimo vlastní rodinu, která žádá o byt. např. sestra žadatele, která se s rodinou žadatele do obecního bytu stěhovat nebude. Uvedením této informace je žádost bodově zvýhodněna." K otázce č. 11) na důvod a právní titul, na základě něhož město požaduje po žadatelce předložení těhotenské průkazky: "Předložení těhotenského průkazu není městem vyžadováno dle žádného právního předpisu. Je pouze na dobrovolnosti žadatele, zda tento doklad doloží, neboť je pro žadatele výhodou. V případě předložení průkazu je žadatelova žádost posuzována, jako by v bytě bydlelo s osobou více (osob). Po narození dítěte je na rozhodnutí žadatele, zda zvýšení počtu osob v rodině a bytě prokáže doložením rodného listu dítěte nebo vypsáním tiskopisu o změně počtu osob, dle kterých je taktéž žádost s ohledem na vhodnou velikost bytu posuzována. Není tedy pravda, že by město nechtělo řešit bydlení např. pro rodinu s více dětmi a prosazovalo rodinu bezdětnou nebo jen s jedním nebo dvěma dětmi. Je tomu právě naopak. Žádosti o byt pro více osob jsou i více bodově ohodnocovány." K otázce 12) na možnost splátkového kalendáře a výmazu z registru dlužníků města: "Dlužníkovi je vždy nabízena možnost splátkového kalendáře, pokud se dostane přechodně do finančních problémů a následně již nájemné pravidelně hradí. Pokud má dlužník uzavřen splátkový kalendář a řádně a pravidelně splácí, je na něj pohlíženo, jako by nedlužil. Občan má také možnost po uhrazení dluhu na nájemném a službách spojených s užíváním bytu požádat RMP o prominutí poplatků z prodlení. Každý případ je však posuzován individuálně. Navíc před podáním výpovědi z nájmu bytu či ukončení nájmu uplynutím doby určité je dlužník písemně upozorněn na možnost dalšího řešení své situace. Např. pokud nájemné uhradí, je mu umožněno užívat byt i po ukončení nájemního vztahu. Jestliže po dobu min. 6 měsíců řádně platí, je s ním nájemní smlouva opět uzavřena. Postup je řešen Instrukcí 61-17-05 Řešením pohledávek na nájemném a službách spojených s užíváním bytu." K otázce č. 13) na využívání institutu zvláštního příjemce: "Do doby vzniku dluhu je institut zvláštního příjemce čistě dobrovolnou záležitostí osoby, která podporu přijímá. Město by mohlo o tento institut žádat, pokud dlužník svůj dluh písemně uzná nebo je prokázán soudem. V době, kdy je možné takto konat, je již nájemní vztah ukončen. Celá řada občanů nemá ani zájem své dluhy řešit. Město se ale v žádném případě nebrání, aby mohlo být zvláštním příjemcem, musí však k tomu být vytvořeny podmínky. Tady se nabízí prostor pro neziskové organizace, jako je např. SPOLEČNOST TADY A TEĎ, o. p. s., či společnosti obdobné, které se sociálně slabšími občany spolupracují, mohou ohrožené občany včas podchytit a institut náhradního (zvláštního) příjemce s nimi projednat." Závěrem svého vyjádření zástupce města konstatuje, že: "...město Plzeň, resp. Bytový odbor MMP, nesleduje, neeviduje a nijak nehodnotí příslušnost k žádné etnické menšině, a ohrazuje se proti byť i jen nepatrnému podezřívání z diskriminace romské či jiné menšiny, i když jen z diskriminace nepřímé. Stávající pravidla pro nakládání s byty jsou nastavena neutrálně, tj. na občanském principu. Taktéž nová Pravidla oproti stávajícím neřeší žádnou podstatnou změnu pro sociální bydlení. Jen vymezují určitý počet domů a bytů na trhu s byty pro občany, kteří mají pravidelný příjem. Důvodem je nastalá změna na tomto trhu a taktéž ekonomická přístupnost a udržitelnost městských bytů pro sociálně potřebné občany. Vyčlenění některých domů pro sociální účely nelze považovat za diskriminaci určitých obyvatel nebo skupin. V takovém úhlu pohledu by se jako diskriminační mohla jevit i státní dotace na výstavbu podporovaných bytů, kde je vždy pro cílovou skupinu vystavěn celý objekt či dům. Zde byl taktéž posuzován příjem domácnosti.[8] Statutární město Plzeň se snaží zajišťovat práva k pokojnému bydlení nejen sociálně slabším občanům, ale všem občanům města Plzně, kteří v tomto městě žijí a pracují. Současně však musí pohlížet i na svou ekonomickou situaci, která není v současné době příznivá. S ohledem na fakt, že Plzeň byla pro rok 2015 zvolena jako Evropské hlavní město kultury, nemá město sebemenší zájem na vytváření jakýchkoliv ghett, jejichž existence by určitě nebyla pro město dobrou vizitkou..." dodává. Pro úplnost podkladů a zjištění jsem ověřil, že Pravidla nejsou veřejnosti dostupná, na internetových stránkách MMP zveřejněna v té době nebyla (a nejsou zveřejněna ani v současné době - na www stránkách MMP je pouze stručná informace ze dne 1. 12. 2012 o tom, že podmínky pro nakládání s byty se změnily[9]). Jediná obsáhlejší, ale rovněž velmi obecná informace týkající se nakládání s bytovým fondem se týkala starších Pravidel, která byla účinná od roku 2008. Poslední aktuální sdělení MMP informuje občany o skutečnosti, že město nabízí k nájmu volné velkometrážní byty (o rozloze nad 90 m2). Tyto byty mají být rekonstruovány z větší části na náklady města s tím, že určitou část nákladů má nést budoucí nájemce a tyto náklady pak mají být výhledově refundovány snížením nájemného. Nově schválená Pravidla, účinná od 1. 1. 2013 jsem si proto vyžádal neformální cestou prostřednictvím vedoucí odboru právního Kanceláře veřejného ochránce práv. Nově schválená a aktuálně platná Pravidla jsem získal od Ing. Zdeňka Švarce, vedoucího bytového odboru MMP dne 10. 4. 2012. S ohledem na to, že město Plzeň hájilo svůj názor, že Pravidla jsou neveřejná z toho důvodu, že se jedná o duševní vlastnictví MMP, požádal jsem k této otázce o vyjádření i odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra (dále jen "MV ČR"). Ředitelka odboru Ing. Marie Kostrhunová odpověděla na mé dotazy dopisem ze dne 22. 10. 2012. Z jejího vyjádření plyne, že zásady pro přidělování bytů, které si obce stanoví, nepochybně obsahují informace ve smyslu ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o svobodném přístupu k informacím"). Při poskytování informací podle tohoto zákona je nutno vycházet i z čl. 17 Listiny základních práv a svobod, jenž je ústavním základem zákona o svobodném přístupu k informacím. V tomto světle je třeba konstatovat, že každá informace je zpřístupnitelná, ledaže by existoval výslovný zákonný důvod, který by tomuto zpřístupnění bránil, a v konkrétním případě nepřevažuje nad tímto zákonným důvodem veřejný zájem na publicitě dotčené informace (srov. čl. 17 odst. 4 Listiny).[10] Zákon o svobodném přístupu k informacím nezná jako důvod pro neposkytnutí informace její "důvěrný charakter". Ochrana vnitřních informací podle ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) tohoto zákona je omezena pouze na informace mající "výlučně vnitřní charakter". Judikatura správních soudů v této souvislosti dovodila,[11] že takový charakter nemohou mít informace, které se týkají pravidel pro působení povinného subjektu navenek vůči nepodřízeným osobám. Pravidla, která upravují podmínky pro přidělování obecních bytů přitom sotva mohou být považována za ryze vnitřní informaci, neboť se týkají postupu orgánů obce při rozhodování o uzavření konkrétních nájemních smluv. Jelikož se pravidla pro přidělování bytů týkají nakládání s veřejnými prostředky a upravují obvykle výběr zájemců o přidělení obecního bytu, tedy jakousi specifickou veřejnou soutěž o využití obecního majetku, měla by být tato pravidla z povahy věci maximálně transparentní.[12] Legitimní důvod pro odmítnutí poskytnutí informace podle ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, který předpokládá nezbytnost jejího znepřístupnění, lze jen stěží nalézt. Zde nutno poznamenat, že MMP v posuzovaném případě zřejmě neporušil svou povinnost vyplývající z ustanovení § 5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud jako povinný subjekt poskytl stěžovatelce, resp. NNO, požadovaná Pravidla na její žádost v jiné podobě než elektronicky a poté zveřejnil nikoli celou poskytnutou informaci, ale jen doprovodnou informaci vyjadřující obsah poskytnuté informace (což MMP v tomto rozsahu učinil, jak jsem si na www stránkách města ověřil). Pokud by však požadovanou informaci poskytl MMP žadateli elektronicky, pak by měl následně zveřejnit poskytnutou informaci v plném rozsahu, tj. nejen stručnou větu o obsahu informace (Pravidla), ale i jejich text (pokud se nejedná o "mimořádně rozsáhlou elektronickou informaci", ustanovení § 5 odst. 3 tuto povinnost povinnému subjektu ukládá). Pravidla pro přidělování bytů by s ohledem na pravomoc plynoucí radě obce z ustanovení § 102 odst. 2 písm. m) zákona o obcích měla přijímat rada obce formou usnesení (a měla být integrální součástí tohoto usnesení). Přijatá usnesení mají být dle téhož zákona dostupná ex lege (ustanovení § 16 odst. 2 písm. e/ citovaného právního předpisu.) Dočasně by mohly být chráněny jako veřejnosti nepřístupné pouze podkladové materiály jako tzv. "nové informace" ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím dosud neschválených dokumentů (studie, analýzy, návrhy atd.). Již přijatá pravidla (směrnice, instrukce) ovšem takovou povahu nemají a musí být veřejnosti dostupná. V zásadě lze uzavřít, že Pravidla nemohou být ze strany města utajována, měla by být naopak dostupná široké veřejnosti včetně bodového hodnocení, ideálně na internetových stránkách města, tak aby občané nebyli nuceni využít jako nástroje pro získání těchto pro jejich život v obci podstatných informací zákon o svobodném přístupu k informacím. Co se týče tvrzené ochrany Pravidel podle zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském a o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "autorský zákon"), nutno konstatovat, že Pravidla pro přidělování bytů nemohou naplnit znaky autorského díla ve smyslu tohoto zákona.[13] Jako součást rozhodnutí orgánu obce mohou mít Pravidla povahu úředního díla ve smyslu ustanovení § 3 písm. a) autorského zákona a jako takové jsou z ochrany podle autorského zákona vyloučena. C - Právní hodnocení C.1. Rovný přístup k bydlení ve světle antidiskriminačního zákona Zákaz rozdílného zacházení s osobami pro jejich rasu či etnický původ pramení z řady mezinárodních závazků České republiky. Na vnitrostátní úrovni se na ústavní úrovni promítl tento zákaz do garancí zakotvených v čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. V zákonné rovině je pak realizován zákonem č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací (dále také "antidiskriminační zákon" nebo "ADZ"). Přímou diskriminací se dle ustanovení § 2 odst. 3 ADZ rozumí takové jednání včetně opomenutí, kdy se s jednou osobou zachází méně příznivě než s jinou osobou ve srovnatelné situaci. K takovému méně příznivému zacházení přitom musí docházet z důvodů, které antidiskriminační zákon explicitně vyjmenovává a které tímto výčtem zařazuje mezi tzv. "zakázané důvody". Mezi tyto důvody patří i rasa a etnický původ (viz shora). Rasa a etnický původ je jedním z historicky nejstarších zakázaných důvodů antidiskriminačního práva[14] a bývá považován za důvod tzv. "nejsilnější", tj. ten, který nemůže být nijak relativizován. Rozdílné zacházení z důvodu rasy nebo etnického původu právní řád a mezinárodní dokumenty přísně zakazují, neboť prakticky nelze najít legitimní cíl, který by takové rozlišování ospravedlňoval (zatímco s legitimním rozlišováním na základě věku právní řád počítá[15]). Ospravedlnitelné rozlišování z důvodu rasy a etnického původu je představitelné jen ve zcela výjimečných případech.[16] Aby byly naplněny znaky diskriminace ve smyslu ADZ, musí k takovému znevýhodňujícímu jednání zároveň docházet v oblasti spadající do věcné působnosti antidiskriminačního zákona. V daném případě se jedná o přístup k bydlení, resp. k jeho poskytování, přičemž bydlení je zákonem pojato jako specifický druh služby. Diskriminace je v oblasti přístupu k bydlení zakázána tehdy, je-li bydlení nabízeno veřejnosti (ustanovení § 1 odst. 1 písm. j/ ADZ). V daném případě jde o přístup občanů obce k obecním bytům, podmínka nabídky tohoto typu nájemního bydlení veřejnosti je tedy splněna. Vedle přímé diskriminace zákon definuje i diskriminace nepřímou, kterou se ve smyslu ustanovení § 3 odst. 1 ADZ rozumí takové jednání, které se opírá o určité ustanovení, kritérium či praxi, jež se na první pohled jeví jako neutrální, ale ve svém důsledku znamená pro nositele diskriminačního kritéria znevýhodnění oproti osobě, která se nachází ve srovnatelné situaci, není však nositelem diskriminačního znaku (tzv. "komparátor"). Změkčující zákonná klauzule obsažená v témže ustanovení antidiskriminačního zákona pak říká, že o nepřímou diskriminaci se nejedná, pokud takové zdánlivě neutrální ustanovení, kritérium nebo praxi lze odůvodnit legitimním cílem a prostředky k jeho dosažení jsou přiměřené a nezbytné. Zde považuji za vhodné upozornit na skutečnost, že ve smyslu směrnice Rady 2000/43/ES ze dne 29. června 2000, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ (tzv. "rasová směrnice") "se nepřímou diskriminací rozumí případ, kdy by v důsledku navenek neutrálního předpisu, kritéria nebo zvyklosti byla znevýhodněna osoba určité rasy nebo etnického původu v porovnání s jinými osobami, ledaže uvedený předpis, kritérium nebo zvyklost je odůvodněn legitimním cílem a ledaže prostředky k dosažení tohoto cíle jsou přiměřené a nezbytné".[17] Ze znění směrnice, která byla transponována do českého právního řádu zjevně v užším významu, by bylo možno dovodit, že pro konstatování nepřímé diskriminace by mohla postačit i pouhá potenciální hrozba znevýhodnění, nikoli jen reálné faktické dopady do právní sféry určité osoby. C.2. Obec v postavení pronajímatele - povinnosti vůči občanům, hospodaření s bytovým fondem v samostatné působnosti a zákonné limity vyplývající z jiných právních předpisů Postavením obce jako veřejnoprávní korporace s majetkoprávní způsobilostí, která je dána na ústavní úrovni Ústavou ČR (čl. 101 odst. 3) a na úrovni "běžného" zákona ustanovením § 2 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o obcích"), ve vztahu k problematice bydlení a diskriminace jsem se zabýval již v "Doporučení veřejného ochránce práv k naplňování práva na rovné zacházení s žadateli o pronájem obecního bytu" (dále jen "Doporučení") ze dne 9. března 2010, které je zveřejněno na internetových stránkách (viz odkaz níže): http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/DISKRIMINACE/Doporuceni/Obecni_byty.pdf. V tomto Doporučení jsem formuloval desatero rovného zacházení v přístupu k bydlení. Z něj by bylo možno obecně vyzdvihnout skutečnost, že obec nemá zcela srovnatelné postavení s běžným pronajímatelem, tj. fyzickou či právnickou osobou, neboť má právě jako veřejnoprávní korporace zákonem svěřeny zvláštní povinnosti nejen vůči "svým" obyvatelům (občanům), ale i vůči dalším osobám. K povinnostem obcí v samostatné působnosti, které jsou stanoveny zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, patří úkol pečovat v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a uspokojování potřeb svých občanů. Dle výslovné dikce zákona (ustanovení § 35 odst. 2/) zákona o obcích jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Tímto úkolem vlastně svým způsobem naplňuje veřejnoprávní poslání, které vyplývá z ustanovení § 2 odst. 2 téhož zákona, které stanoví, že: "Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem." Ustanovení § 38 zákona o obcích obci ukládá také povinnost pečovat o zachování a rozvoj svého majetku, který musí obec chránit. To platí nepochybně i pro nakládání s bytovým fondem města, neboť je to právě bytový fond (a další nemovitý majetek), který tvoří základ majetku každé obce a města. Zákon však již nikde nespecifikuje, jak s tímto majetkem mají obce nakládat. Jinými slovy, pokud by obec například celý svůj bytový fond privatizovala a neponechala si žádný nemovitý majetek, a toto rozhodnutí by bylo řádně schváleno zastupitelstvem, resp. radou města či obce, bylo by otázkou, zda by takový postup bylo možno jakkoli napadnout. Dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí je vykonáván v plném rozsahu Ministerstvem vnitra. Institut dozoru nad obcemi je upraven v hlavě VI (§ 123 až 128) části první zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Dozorová činnost je však zaměřena především na přezkoumání obecně závazných vyhlášek obcí, přičemž standardním postupem je výzva obci ke zjednání nápravy. Rozporem se zákonem je třeba rozumět nejen rozpor s "běžným" zákonem, ale i s ústavním zákonem včetně Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina nebo LZPS"), která má s odkazem na čl. 3 Ústavy povahu ústavního zákona, s mezinárodní smlouvou, která je součástí českého právního řádu ve smyslu čl. 10 Ústavy, a dále s právními předpisy Evropských společenství (Evropské unie).[18] Z výše uvedeného je zřejmé, že kontrola činnosti obce v samostatné působnosti je velmi omezená, obce a města jsou ve svém působení v podstatě "svobodné", což je na jednu stranu sice v souladu s ústavními principy a právem na územní samosprávu, které je zakotveno v čl. 8 Ústavy České republiky,[19] nicméně jejich působení se musí pohybovat v mantinelech platné právní úpravy. Obce tedy nemohou vytvářet vlastní pravidla jdoucí proti zákonu nebo jeho smyslu. Je třeba připustit, že obce stojí před nelehkým úkolem řádně hospodařit se svým majetkem a na straně druhé naplňovat své poslání pečovat o potřeby bydlení svých občanů při respektování platné právní úpravy včetně antidiskriminačního zákona. Taková situace je důsledkem řady okolností, mimo jiné absencí jasné úpravy, která by stanovila konkrétnější hranice úkolů samosprávy a regulace sociálního bydlení ze strany státu[20] a přenesla alespoň část odpovědnosti na stát, z jehož beder byla tato odpovědnost takto poněkud nesystémově sňata a byla "přesunuta" na obce. Ústavní garance ve smyslu čl. 30 odst. 2 a čl. 32 LZPS přitom stále leží na státu, který má za ústavní závazky konečnou odpovědnost. Nepochybné ovšem je, že obce musí i za daných podmínek s jevy jako je sociální vyloučení naložit, a to s respektem k závazkům plynoucím z právního řádu a také k lidem, kteří se v takové životní situaci ocitli, tak, aby pokud možno nebyla dotčena jejich důstojnost. Péče o občany sociálně slabší tedy není jen úkolem obecně prospěšných společností, jako je NNO v této věci, ale jde především o úkol obce, která má hledět na zájmy všech svých občanů bez rozdílu. Jedná se navíc o závazky podstatné, neboť bydlení není jakoukoli komoditou či službou sui generis, z hlediska občanů se jedná o jednu ze základních životních potřeb, jak jsem již dříve konstatoval ve svém Doporučení z roku 2010. C.3. Právní povaha pravidel pro nakládání s bytovým fondem obecně jako dokumentů z hlediska zákona o svobodném přístupu k informacím a autorského zákona Ohledně povahy Pravidel z pohledu obou shora označených zákonů, tj. zákona o svobodném přístupu k informacím a autorského zákona plně odkazuji na vyjádření ředitelky odboru dozoru a kontroly veřejné správy MV ČR (viz shora, část "B" této zprávy). Pouze v části, kde Ing. Marie Kostrhunová uvádí, že město, resp. MMP, jako povinný subjekt z hlediska zákona o svobodném přístupu k informacím, podle jejího názoru, zřejmě dostálo své povinnosti zveřejnit v souladu s ustanovením § 5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím do 15 dnů od poskytnutí informací na žádost způsobem umožňujícím dálkový přístup tím, že zveřejnilo pouze doprovodnou informaci vyjadřující obsah poskytnuté informace,[21] jsem toho názoru, že jakkoli ve smyslu výslovné dikce zákona byla povinnost zveřejnění poskytnuté informace skutečně splněna,[22] z hlediska dodržení principů dobré správy byla splněna pouze formálně. Jak již bylo řečeno výše, jedná se o dílo úřední, které se navíc dotýká zájmů široké veřejnosti - všech občanů města. Nejde o dokumenty, které by obsahovaly jakékoli osobní údaje, a navíc jde o pravidla, která byla schválena Radou města a která by z povahy věci (i ze zákona o obcích) měla být veřejnosti sdělena. Mezi deseti principy dobré správy, které můj předchůdce ve funkci JUDr. Otakar Motejl formuloval a které jsou dostupné na www stránkách Kanceláře (http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/pripady-a-stanoviska-ochrance/principy-dobre-spravy/), figurují i principy otevřenosti a vstřícnosti veřejné správy. Z tohoto "Desatera" se mi jeví jako přiléhavá zejména tato pasáž, cit.: "Přístup osob k úředním dokumentům omezí úřad pouze do té míry, jakou vyžaduje ochrana osobních údajů, soukromí, oprávněných zájmů jiných osob, utajovaných informací, obchodních tajemství nebo jiné zákonné limity." Nevidím důvod, proč by v tomto případě nemohla být naplněna nejen litera zákona, ale tyto "principy vyšší". Nic MMP podle mě nebránilo (kromě nevůle) zveřejnit poskytnutou informaci v plném rozsahu. V elektronické podobě ji MMP má k dispozici (a touto formou mi také v průběhu šetření nová Pravidla účinná od počátku roku 2013 poskytl), a není tedy nutno vynakládat úsilí a finanční prostředky na pořízení elektronické verze těchto dokumentů. Rovněž se nejedná o dokument mimořádně rozsáhlý (jako by byl např. územní plán obce). Uzavírám, že Pravidla nemohou být chráněna ani podle zákona autorského ani podle zákona č. 527/1990 Sb., o vynálezech a zlepšovacích návrzích, ve znění pozdějších předpisů, nebo jiného právního předpisu, jehož předmětem je ochrana práv duševního vlastnictví. C.4. Pravidla pro Nakládání s byty a nebytovými prostory v domech ve vlastnictví města Plzně (Směrnice QS 63-05) a Podmínky pro výběr nájemců do uvolněných bytů v domech ve vlastnictví města Plzně (Instrukce QI 63-05-09) Pod bodem 5.3.3 Směrnice QS 63-05 účinné od 1. 1. 2013 se uvádí, že seznam volných malometrážních bytů[23] bude zveřejňován pravidelně na úředních deskách města nebo stránkách města a vývěskách vždy po dobu min. 15 dnů. Účelem zveřejnění je nalezení vhodného nájemce z řad občanů, kteří mají dostatečné finanční prostředky na hrazení nájemného z bytu, jež je umístěn v domě označeném koeficientem kvality domu 1,0 a kde nejsou poskytovány na nájemném žádné úlevy (vyjma dočasných a účelových slev schválených RMP). Přihláška žadatele a osob povinných musí obsahovat následující informace a přílohy: a) trvalý pobyt žadatele a případně dalších uživatelů bytu b) výpis z rejstříku trestů c) souhlas se zpracováním osobních údajů d) příjem žadatele e) doklad o zaměstnání f) čestné prohlášení o vlastnictví nemovitosti určené k bydlení g) informace o současném bydlišti žadatele Z přihlášených občanů - zájemců o nájem předmětného zveřejněného bytu bude vybrán nejvhodnější nájemce dle těchto hlavních kritérií: a) vztah občana k městu Plzeň (trvalé bydliště, zaměstnání) b) přiměřenost příjmu žadatele k velikosti bytu c) doba trvání zaměstnání d) přiměřenost velikosti bytu k počtu osob e) důvody pro podání přihlášky Ke kritériu trvalého pobytu opakuji, co jsem vyslovil již ve svém Doporučení z roku 2010, tedy, že určité zvýhodnění pro občany obce je legitimní, avšak není možno toto zvýhodnění upřít občanům jiných členských států Evropské unie (občan EU s trvalým pobytem v obci musí být postaven na roveň občanu ČR s trvalým pobytem v obci a občan EU s pobytem mimo obec na roveň občanu ČR s trvalým pobytem taktéž mimo obec), jinak by došlo k porušení práva EU.[24] K požadavku bezúhonnosti, resp. doložení výpisu z rejstříku trestů, jsem se již v minulosti také vyjádřil, byť v jiné souvislosti, a to v oblasti přístupu k zaměstnání (viz http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/DISKRIMINACE/Doporuceni/Doporuceni_rejstrik-trestu.pdf). Jakkoli se jedná o zcela jinou oblast života, na kterou však také dopadá antidiskriminační zákon, dovoluji si v základních bodech na toto Doporučení odkázat. Přestože oblast bydlení neupravují právní předpisy, které by explicitně stanovily, že údaj o žadateli je možno vyžadovat jen pouze tehdy, je-li pro to dán věcný důvod spočívající v povaze práce (jak to stanoví zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů), lze analogicky dovodit pomocí argumentu a fortiori, že u bydlení jakožto základní životní potřeby, kde není nutno zvažovat žádnou povahu výkonu jakékoli činnosti, která by vyžadovala bezúhonnost nájemce, je takový paušální požadavek na doložení výpisu z rejstříku trestů v souvislosti s žádostí o nájemní smlouvu k obecnímu bytu ze strany města jako potenciálního pronajímatele nejen nepřiměřený a nelegitimní, ale je rovněž nezákonný, neboť se neopírá o žádné ustanovení zákona,[25] jde obecně nad rámec právní úpravy a je v rozporu minimálně se zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů. Údaj o bezúhonnosti má povahu "osobního údaje" a jako takový je tento údaj chráněn dle ustanovení § 5 odst. 2 citovaného zákona. Údaj o odsouzení za trestný čin je již dokonce tzv. "citlivým údajem" ve smyslu ustanovení § 9 téhož zákona (totéž platí o požadavku na předložení těhotenské průkazky, byť má jít o předložení dobrovolné). Přestože Pravidla zakotvují i "změkčující klauzuli" [26], cit.: "Pokud byl žadatel nebo osoba povinná pravomocně odsouzeni za úmyslný trestný čin, mohou doložit písemné potvrzení od sociálního pracovníka, probačního pracovníka či sociálního kurátora o dlouhodobé spolupráci (která trvala minimálně po dobu šesti měsíců), v jejímž rámci žadatel aktivně spolupracoval na řešení své životní situace vedoucí ke změně svého dosavadního způsobu života. Organizace vydávající toto potvrzení popíše míru a účel spolupráce, včetně kvalitativních indikátorů změny. Pak může být na žadatele při žádosti o byt pohlíženo stejně, jako na žadatele s čistým výpisem z evidence rejstříků trestů, tedy osobu beztrestnou.", nelze dojít k jinému závěru, než že posuzovat povahu trestné činnosti žadatele o byt mimo trestní řízení na základě vnitřních pravidel samosprávy orgánům obce nepřísluší. Ani souhlas s poskytnutím těchto údajů nemůže zhojit povinnost vyplývající z ustanovení § 5 odst. 1 písm. d) tohoto právního předpisu, tj. shromažďovat osobní údaje odpovídající pouze ke stanovenému účelu a v rozsahu nezbytném pro naplnění stanoveného účelu. Stanovení účelu, k němuž mají být osobní údaje zpracovány, prostředků a způsobu zpracování osobních údajů přitom ukládá povinným subjektům toto ustanovení zákona o ochraně osobních údajů (§ 5 odst. 1) pod písmeny a) a b). Co se týče požadavku bezdlužnosti, který vyplývá z bodu 5.4.2 (Vyřazení žádosti o byt), podbod 1 písm. e) Pravidel,[27] jde z hlediska hospodaření města a jeho ekonomické politiky o podmínku legitimní. Stejně tak je nutno hodnotit požadavek na doložení příjmu s tím, že poněkud atypicky je stanovena horní hranice příjmů, nikoli spodní (tj. maximální a minimální), s tím, že osoby, které nemají jiný příjem než sociální dávky, příjmy nemusí dokládat, bod 5.4.1.2.2 (Výše příjmů žadatele), podbod 1, písm. b), cit: "Žadatel, který je veden na úřadu práce jako osoba nezaměstnaná nebo je veden jako příjemce sociálních dávek, doloží k žádosti čestné prohlášení, že je veden jako osoba nezaměstnaná na úřadu práce, nebo že jeho jediným příjmem jsou sociální dávky. Žadatel nemusí příjem dokládat, prokáže-li, že je veden jako nezaměstnaný na úřadu práce, nebo že jeho jediným příjmem jsou sociální dávky." Ohledně Instrukce QI 63-05-09 je možno jako pozitivní změnu hodnotit skutečnost, že MMP vypustilo z výčtu pojmů dehonestující definici bezdomovce, kterou byla podle původní Instrukce QI 63-05-02, cit. "nejen osoba bez státního občanství dle právního řádu, ale dle obecné terminologie i osoba, která nemá vlastní domov či si jej nenajímá, nebo nežije v takovém obydlí u osoby důvěrně blízké, či tento domov nemůže nebo nechce užívat, anebo takový domov užívá protiprávně. Může se jednat i o osoby společensky nepřizpůsobivé, standardně žijící mimo hranice sociálních norem a návyků." Tato definice, jdoucí opět mimo rámec jakékoli právní úpravy, by mohla být považována za urážlivou a namířenou vůči určitým skupinám sociálně vyloučených osob, přičemž by bylo možno teoreticky dovodit nepřímou diskriminaci z důvodu etnického původu. Stejně tak vítám vynětí formulací a některých specifických termínů pro označení osob (typicky "neplatič adaptabilní" vs "neplatič neadaptabilní", "těhotenství v bytě" atp.), které obsahovala původní Pravidla MMP a která mohla představovat poměrně razantní zásah do důstojnosti člověka ve smyslu čl. 1 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Stejně tak je v době trvající ekonomické krize, kdy může nedobrovolně přijít o práci prakticky kdokoli, tzv. "na hraně" argumentace tím, že město upřednostňuje především občany, kteří "řádně pracují"[28] (i když je to vcelku pochopitelné). D - Závěr I. Za veřejný zájem ve smyslu ustanovení § 2 odst. 2 zákona o obcích lze považovat i péči o vytvoření přijatelných podmínek k bydlení a pravidel pro rovný přístup k obecnímu bytovému fondu. Jedná se o zajištění jedné ze základních životních potřeb, přičemž tento úkol při absenci zákona o sociálním bydlení přenesl na územní samosprávy stát. II. Při plnění úkolů vyplývajících ze zákona o obcích nesmí obec odhlížet od zákazu diskriminace, který se týká i oblasti bydlení. Pravidla pro nakládání s obecním bytovým fondem nesmí ani nepřímo znevýhodňovat žádnou skupinu osob, která je nositelem zakázaného diskriminačního znaku. Tím by byla naplněna podstata nepřímé diskriminace. Z hlediska "rasové směrnice" Rady 2000/43/ES pro její konstatování postačuje pouhá potenciální hrozba znevýhodnění - není nutno, aby k ní přistoupily i faktické negativní dopady do právní sféry konkrétního jednotlivce. III. Pravidla pro nakládání s bytovým fondem nemohou být chráněna podle autorského zákona jako duševní vlastnictví obce; měla by být transparentní a informace o jejich obsahu by měly být veřejnosti volně dostupné. Nová pravidla pro Nakládání s byty a nebytovými prostory v domech ve vlastnictví města Plzně (Směrnice QS 63-05) a Podmínky pro výběr nájemců do uvolněných bytů v domech ve vlastnictví města Plzně (Instrukce QI 63-05-09) účinné od 1. 1. 2013, resp. 1. 12. 2012, nelze sice bez dalšího považovat za diskriminační, nicméně v některých ohledech jsou nadále nezákonná (požadavek kladený na žadatele o pronájem obecního bytu, aby v rozporu se zákonem o ochraně osobních údajů doložil výpis z rejstříku trestů jako povinnou náležitost žádosti - viz část C.4. této zprávy, dále pak ztížená přístupnost Pravidel vůči veřejnosti - viz část C.3. zprávy, která je v rozporu s požadavkem transparentnosti veřejné správy a se zákonem o obcích). Městu Plzni, resp. MMP, doporučuji Pravidla v tomto směru změnit, uvést do souladu se zákonem a zpřístupnit veřejnosti. Lze rovněž doporučit, aby v souladu s deklarovaným cílem podpory sociálně slabších občanů (k němuž jsem v nových Pravidlech po obsahové stránce nenalezl nic podstatného) začalo využívat institutu "zvláštního příjemce" podle zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, v kombinaci se zákonem o obcích, k hrazení nájmu přímo ze sociálních dávek, neboť takto je možno účinně předcházet vzniku dluhové pasti a následně sociálnímu vyloučení některých skupin občanů ohrožených nezaměstnaností a chudobou. Není to jen úlohou neziskových nevládních organizací, které mají státu a územním samosprávám pomáhat - jednoznačně jde primárně o úkol obce. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv [1] Pravidla pro nakládání s byty a nebytovými prostory ve vlastnictví města Plzně (Směrnice QS 63-05) a Bodové hodnocení žádostí o nájem bytu ve vlastnictví města Plzně a výklad k programové aplikace EZOB (Instrukce QI 63-05-02) [2] zde odkazuje zástupce města na zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů [3] tato ustanovení zástupce města sice nespecifikuje, nicméně je zřejmé, že odkazuje na ustanovení § 687 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů [4] byť v době, kdy město vyjádření dávalo, bylo ještě regulované (dlouhý proces postupné deregulace byl zakončen právě na sklonku roku 2012 a od 1. 1. 2013 již jsou nájmy uvolněné (neregulované) [5] aktuálně novou Instrukcí QI 63-05-09 a pozměněnou Směrnicí QS 63-05 [6] Poznámka na okraj: pod bodem č. 7 uvedl ve svém vyjádření zástupce města, že ochránce požadoval zaslat neschválený podkladový materiál (změny Pravidel) k modifikaci. V tomto ohledu je třeba říci, že došlo k dezinterpretaci otázky, popř. nedorozumění, neboť takový požadavek jsem nevznesl. [7] v tomto ohledu odkazuje zástupce města na pracovníka s právním vzděláním (právník Bytového odboru MMP) [8] zástupce města odkazuje na dlouhodobý projekt Podpora výstavby podporovaných bytů [9] Na webových stránkách MMP je uvedena následující informace: "Nově připravená pravidla mají napomoci zmírnit nepříznivé dopady na město poskytnutím slev z nájemného u bytů pro občany sociálně slabší a vytvořit tak pro ně příznivější podmínky v platbách za bydlení. V žádném případě se nejedná o vytvoření nových sociálně vyloučených lokalit, neboť složení obyvatel v domech zůstane v podstatě stejné jako dosud. Stále totiž budou vyhodnocovány žádosti o obecní byt jen sociálně slabších občanů, jejichž příjem nedosahuje celostátního průměru. Spíše se jedná o snahu snížit počet problémových míst, neboť je celá řada případů, kdy pouze jedna jediná rodina dokáže život řádným občanům v domě výrazně ztrpčit. Občané se poté snaží opustit městské domy a přestěhovat se do domů soukromých vlastníků, kde mají zajištěno pokojnější bydlení. Pravidla budou napomáhat nejen sociálně slabším občanům, ale taktéž by mohlo být zajištěno příznivější a kvalitnější bydlení pro občany, kteří řádně pracují, mají dostatečné příjmy a chtěli by si zajistit bydlení v domech lepší kvality a vyhovující lokalitě, jež odpovídá jejich příjmům." [10] "Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti." [11] rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2006, č. j. 10 Ca 196/2004-41, publikovaný pod č. 928 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (dále jen "NSS") č. 9/2006 nebo rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 28/2007-89, publ. pod č. 1532 ve Sb. NSS č. 4/2008) [12] viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2012, sp. Zn. IV. ÚS 1167/11 [13] Dílem ve smyslu autorského zákona je dílo literární a jiné dílo umělecké a dílo vědecké, které je jedinečným výsledkem tvůrčí činnosti autora a je vyjádřeno v jakékoliv objektivně vnímatelné podobě včetně podoby elektronické, trvale nebo dočasně, bez ohledu na jeho rozsah, účel nebo význam. [14] za historicky nejstarší diskriminační důvod, který byl nejdříve (alespoň v evropských podmínkách) legislativně chráněn, je považováno zpravidla pohlaví [15] bod 25 Preambule směrnice Rady 2000/78 ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání (odůvodněné je podle směrnice například rozdílné zacházení na základě oprávněných cílů politiky zaměstnanosti, trhu práce nebo odborného vzdělávání - členské státy tedy mohou přijmout i právní úpravu, která takovou nerovnost připouští) [16] například při hledání představitele pro určitou konkrétní roli v případě hereckého obsazení v divadle či filmu atp. [17] Čl. 2, bod 2, písm. b) této směrnice [18] výzva Ministerstva vnitra ke zjednání nápravy nemá povahu správního rozhodnutí, ale jde o úkon podle čtvrté části správního řádu [19] ústavní zákon č. 1/1993 Sb. [20] zákon o sociálním bydlení, jehož přijetí by bylo řešením a jehož absence způsobuje do jisté míry právní vakuum v této oblasti, která by měla být regulována [21] za předpokladu, že informace byla stěžovatelce poskytnuta v listinné podobě, nikoli elektronicky (což v tomto případě předpokládám, nicméně tato detailní okolnost nebyla hlavním předmětem mého šetření - mohu jen dovozovat fyzické předání požadovaných informací z formulace doprovodné informace zveřejněné na internetových stránkách MMP, která zní takto: "Odpověď č. 47: Dne 9. 1. 2012 předána zástupkyni společnosti TADY A TEĎ, o. p. s., požadovaná směrnice QS 63-05, Nakládání s byty a nebytovými prostory ve vlastnictví města Plzně a Instrukce QI 63-05-02, Bodové hodnocení žádostí o nájem bytu ve vlastnictví města Plzně a výklad k programové aplikaci EZOB. Dále byla zástupkyně výše uvedené společnosti znovu upozorněna, že Instrukce QI 63-05-02 nesmí být dále šířena a zneužívána".) [22] z ustanovení § 5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím (věta druhá): "O informacích poskytnutých v jiné než elektronické podobě, nebo mimořádně rozsáhlých elektronicky poskytnutých informacích postačí zveřejnit doprovodnou informaci vyjadřující jejich obsah." [23] Byty o podlahové ploše započitatelné pro nájemné o velikosti do 90 m2 s koeficientem kvality domu 1,0 [24] primární právo EU zakotvuje právo na volný pohyb osob (pracovníků) a svobodu usazování a zakazuje diskriminaci pracovníků EU na základě státní příslušnosti v jiných členských státech Unie (čl. 18 a čl. 45 SFEU); právo na rovný přístup k bydlení je pak "komplementárním oprávněním" k volnému pohybu pracovníků ve smyslu nařízení Rady ES č. 1612/68 [25] zde připadá v úvahu zákon 40/1964 Sb., Občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů [26] bod 5.4.1.2.1, podbod 3. [27] "Žadatel má dluh vůči statutárnímu městu Plzeň a tento dluh řádně nesplácí (za řádné splácení je považováno uzavření splátkového kalendáře, který je řádně plněn)". [28] i když se již neobjevuje v oficiálních dokumentech, ale jen ve vyjádření MMP