Poznámka/Výsledek případu

Text dokumentu

Sp. zn. 4223/2023/VOP/MG Č. j. KVOP-11100/2024 Brno 20. března 2024 Zpráva o šetření ve věci dokladu o zablokovaných finančních prostředcích na bankovním účtu cizince Zahájil jsem šetření na základě podnětu pana A., nar. dne xxxx, státní příslušnost Maroko (stěžovatel). V něm jsem se zabýval postupem Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců v řízení o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza. [1] Ta v rámci něho shledala, že stěžovatel nepředložil dostatečné finanční prostředky k pobytu na území České republiky. A. Shrnutí závěrů Šetření jsem zjistil, že Komise pochybila tím, že: * v informaci o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza ze dne 25. července 2023 se řádně nevypořádala s předloženým dokladem o zablokovaných finančních prostředcích na bankovním účtu stěžovatele (část D.1), * nebyla při dalším vedení řízení o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza dostatečně aktivní (část D.2). B. Skutková zjištění B.1 Shrnutí případu Stěžovatel podal v srpnu 2021 žádost o udělení dlouhodobého víza za účelem studia na vysoké škole. Odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra (OAMP) jí nevyhověl, protože se mu nepodařilo ověřit, zda bude plnit účel deklarovaného pobytu. [2] Stěžovatel požádal dne 22. dubna 2022 Komisi o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza. Ta se dne 25. července 2022 obrátila na vysokou školu s dotazem, kdy stěžovatel může nastoupit ke studiu. Přestože Komise obdržela odpověď téhož dne, rozhodla až dne 7. září (tedy po více než měsíci). [3] Žádosti stěžovatele o udělení dlouhodobého víza nevyhověla, protože by se nestihlo před 30. zářím 2022 (tj. před jeho nástupem ke studiu) vylepit do cestovního dokladu. Stěžovatel podal správní žalobu k Městskému soudu v Praze. [4] Ten jí vyhověl, neboť Komise nemohla použít takový důvod pro odmítnutí. Městský soud současně podotkl, že právě správní orgány (OAMP a Komise) způsobily průtahy při projednávání žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza. Rozhodnutí Komise proto zrušil. S jeho závěrem se následně ztotožnil i Nejvyšší správní soud. [5] Stěžovatel z vlastní iniciativy předložil dne 29. června 2023 Komisi veškeré aktuální náležitosti žádosti. Mezi nimi byl mimo jiné i periodický výpis z jeho bankovního účtu, podle kterého měl stěžovatel k dispozici 48 000 Kč, a také úředně ověřené potvrzení marocké banky o zablokované částce cca 200 000 Kč, která mu měla být postupně vyplácena v průběhu akademického roku 2023/2024. Jelikož uplynula lhůta pro nové posouzení důvodů neudělení víza, stěžovatel dne 20. července 2023 požádal ministra vnitra o přijetí opatření proti nečinnosti. [6] Komise v rámci nového projednání případu nevyhověla žádosti stěžovatele o udělení dlouhodobého víza, neboť nepředložil dostatečné finanční prostředky. [7] Své rozhodnutí odůvodnila tím, že stěžovatel má dle periodického výpisu z banky k dispozici pouze 48 000 Kč. Stěžovatel požádal Komisi o zrušení informace o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza. [8] Namítal, že se vůbec nevypořádala s dokladem banky o zablokované finanční částce 200 000 Kč. Současně podotkl, že totožný doklad předložil již v roce 2021. OAMP ani Komise vůči němu nic v průběhu řízení nenamítaly. Stěžovatel následně zaslal Komisi vyjádření Velvyslanectví České republiky v Rabatu. Z něho vyplývá, že se u marockých studentů běžně vyžaduje blokace finančních prostředků. Stěžovatel dále předložil Komisi potvrzení marocké banky o tom, že se zablokované peníze nepropisují na periodický výpis z účtu, přičemž jde o běžnou praxi. Jelikož byl tento doklad opatřený pouze prostým překladem z francouzštiny do češtiny, stěžovatel se dotázal Komise, zda jí postačí úředně ověřený překlad, nebo zda bude vyžadovat také apostilu. Komise na tento dotaz stěžovatele nijak nereagovala. Přestože Komise přisvědčila námitce stěžovatele, že se řádně nevypořádala s dokladem banky o zablokované finanční částce, neztotožnila se s tím, že by tento nedostatek měl vliv na zákonnost rozhodnutí. Informaci o novém posouzení důvodů neudělení víza proto nezrušila. [9] B.2 Vyjádření ředitelky odboru správního K šetření se vyjádřila ředitelka odboru správního Ministerstva vnitra a místopředsedkyně Komise Mgr. Iva Hřebíková. [10] Projednání žádosti o dlouhodobé vízum a žádosti o nové posouzení důvodů jeho neudělení má charakter neformálního postupu podle části čtvrté správního řádu. Obecně platí, že předložení všech náležitostí k žádosti neznamená, že žadateli bude dlouhodobé vízum automaticky uděleno. OAMP a Komise totiž musí vyloučit přítomnost zákonných důvodů pro neudělení dlouhodobého víza. Je pravda, že Komise skutečně v odůvodnění informace o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza neuvedla, z jakých důvodů nepřihlédla k dokladu o zablokovaných finančních prostředcích na bankovním účtu stěžovatele. Je však toho názoru, že tento dílčí nedostatek nemá bez dalšího vliv na zákonnost informace jako celku ani na její přezkoumatelnost. Z dokladu o zablokovaných finančních prostředcích na bankovním účtu stěžovatele není zřejmé, odkud finanční prostředky pocházejí. Komisi se nepodařilo dohledat je (případně jejich část) na předložených výpisech z bankovního účtu stěžovatele za období od února od dubna 2023. Ten rovněž neprokázal, že je měl k dispozici na jiném bankovním účtu, jehož je vlastníkem. Pokud stěžovatel doložil veškeré náležitosti, nebyl důvod, aby ho velvyslanectví, OAMP nebo Komise poučovaly o tom, zda jsou dostatečné pro vyhovění žádosti, nebo ne. Bylo totiž pouze na stěžovateli, aby řádně doložil veškeré relevantní dokumenty. Dodala, že Komise dříve nerozporovala původní dokumenty, neboť v předcházejícím řízení shledala jiný důvod pro neudělení dlouhodobého víza. B.3 Další zjištění Abych se podrobně seznámil s praxí předkládání dokladu o zablokovaných finančních prostředích, obrátil jsem se na ředitelku OAMP Mgr. et Mgr. Pavlu Novotnou a na ředitelku vízového odboru Ministerstva zahraničních věcí Ing. Hanu Flanderovou. Požádal jsem je o sdělení, [11] zda se jejich odbory setkávají při vyřizování žádostí o pobytové oprávnění s potvrzením zahraniční banky o blokaci peněz na bankovním účtu cizince a jak na tento doklad případně nahlížejí z hlediska zajištění finančních prostředků na území České republiky. B.4 Vyjádření ředitelky OAMP [12] OAMP se setkává s dokladem o blokovaných finančních prostředcích na bankovním účtu cizince v řádu jednotek až desítek případů ročně. Nejčastěji ho předkládají občané severní Afriky, zejména Maroka, Alžírska a Tuniska. OAMP tento doklad obecně akceptuje, pokud ve vzájemné souvislosti s jinými doklady (například s výpisem z bankovního účtu cizince, na němž jsou finanční prostředky blokovány) spolehlivě prokazuje krytí finančních nákladů ve výši požadované v § 13 zákona o pobytu cizinců. Současně musí být zřejmé, že je cizinec bude mít k dispozici na území České republiky. B.5 Vyjádření ředitelky vízového odboru [13] Blokace finančních prostředků na bankovním účtu cizince je v Maroku pravidelně požadovanou náležitostí, a to zejména u žádostí o udělení pobytového oprávnění za účelem studia. Souvisí to s požadavkem místních úřadů, které brání odlivu kapitálu ze země. Tento institut zároveň představuje určitou záruku, že vklad na bankovním účtu není pouze účelový a dočasný. Finanční prostředky jsou naopak na bankovním účtu skutečně dlouhodobě vázány. Podobný systém rovněž funguje v Tunisku. Otázku, zda předložené doklady splňují požadavky zákona, v případě žádostí o udělení dlouhodobého víza náleží posoudit OAMP. Cizinci, kteří u nás chtějí studovat, se od velvyslanectví dozví o všech náležitostech žádosti nejpozději z e-mailu, ve kterém je informují o termínu k podání žádosti o pobytové oprávnění. Vízový odbor nemá informace o tom, zda se zablokované peníze propisují do periodických výpisů z bankovních účtů. Rovněž neví o tom, že by tato forma zajištění finančních prostředků byla jakkoliv problematická, tím méně, že by blokované peníze neměly být cizincům započítávány. C. Právní hodnocení Pro větší přehlednost rozdělím své hodnocení do více částí. V první části se zaměřím na to, zda se Komise měla vypořádat s dokladem o zablokovaných finančních prostředích na bankovním účtu stěžovatele. Poté se budu zabývat úlohou Komise při vedení řízení o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza. Před samotným hodnocením postupu Komise považuji za nutné popsat právní úpravu, která se vztahuje na posuzovanou věc. Článek 1 písm. a) směrnice 2016/801 [14] stanoví podmínky vstupu a pobytu na dobu delší než 90 dnů na území členských států a práva státních příslušníků třetích zemí a případně jejich rodinných příslušníků za účelem výzkumu, studia, stáže nebo dobrovolnické služby v Evropské dobrovolné službě. Dle čl. 2 odst. 1 věty první se tato směrnice vztahuje na státní příslušníky třetích zemí, kteří žádají o přijetí nebo byli přijati na území členského státu za účelem výzkumu, studia, stáže nebo dobrovolnické služby v Evropské dobrovolné službě. Zákon o pobytu cizinců umožňuje cizincům, kteří chtějí studovat v České republice déle než tři měsíce, žádat o dlouhodobé vízum i o dlouhodobý pobyt za tímto účelem. Lze souhlasit s tím, že provedení evropských směrnic představuje primárně institut dlouhodobého pobytu. I v případě žádosti o dlouhodobé vízum za účelem studia je však potřeba posoudit, zda se jedná o studium (studenta) ve smyslu směrnice 2016/801. Pokud ano, je nutné směrnici při posuzování žádosti o vízum zohlednit. To znamená, že příslušná ustanovení zákona o pobytu cizinců, včetně (přezkumu) důvodů pro neudělení dlouhodobého víza, musí být vykládána eurokonformně, tedy v souladu s danou směrnicí. [15] V opačném případě by docházelo ke zbavení práv přiznaných unijním právem jejich užitečného účinku pouze v závislosti na tom, o který typ pobytového oprávnění se cizinec rozhodne požádat. Tento názor podpořil Nejvyšší správní soud, [16] který zcela jednoznačně považoval dlouhodobé vízum za účelem studia za pobytové oprávnění ve smyslu tehdy účinné směrnice 2004/114/ES. [17] Jeho závěry by se měly uplatnit i v případě nyní účinné směrnice 2016/801. To potvrzuje aktuální judikatura správních soudů, která deklaruje možnost soudního přezkumu žádostí o nové posouzení důvodů neudělení víza za účelem studia na vysoké škole. [18] Stěžovatel je státním příslušníkem třetí země (Maroko), který žádal o přijetí na území České republiky na období delší než 90 dnů za účelem studia na vysoké škole v bakalářském studijním programu. Jelikož se jedná o studium ve smyslu směrnice 2016/801, [19] je nutné ji zohlednit při posuzování jeho žádosti o dlouhodobé vízum. Článek 34 odst. 3 směrnice stanoví: "Pokud informace nebo dokumenty dodané jako podklad žádosti nejsou úplné, příslušné orgány v přiměřené lhůtě informují žadatele o požadovaných dodatečných informacích a stanoví přiměřenou lhůtu pro jejich poskytnutí. [...]" (zvýraznění doplněno). C.1 Odůvodnění informace o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza C.1.1 Právní rámec Na řízení o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza se nevztahuje druhá a třetí část správního řádu. [20] Komise tedy musí v souladu s § 177 odst. 2 správního řádu postupovat dle čtvrté části správního řádu a základních zásad správního řízení. Přestože na řízení o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza nedopadají ustanovení § 67 a 68 správního řádu, judikatura správních soudů [21] výslovně konstatovala, že je nezbytné, aby i informace o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza: * obsahovala dostatečně konkrétní právní i skutkové důvody, na jejichž základě Komise dospěla k rozhodnutí, neboť tato informace může mít zásadní význam pro další úvahy cizince o tom, zda lze shledané nedostatky odstranit před případným podáním nové žádosti o udělení víza, * byla přezkoumatelná. Nepřezkoumatelnost přitom může být dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu způsobena i nedostatkem důvodů, resp. tím, že se správní orgán nezabývá některým z předložených důkazů. [22] C.1.2 Mé závěry Informace Komise o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza ze dne 25. července 2023 výše uvedené judikaturní požadavky nesplňuje. Komise v ní totiž vůbec nezmínila, že stěžovatel předložil doklad o zablokovaných finančních prostředcích na svém bankovním účtu ani se s jeho existencí řádně nevypořádala. Tento doklad je přitom dle vyjádření ředitelky vízového odboru Ministerstva zahraničních věcí povinnou náležitostí žádosti cizince o udělení dlouhodobého víza za účelem studia. Má tedy podstatný vliv na závěr o tom, zda stěžovatel má dostatečné finanční prostředky k pobytu na území České republiky. Komise tedy pochybila, když nevysvětlila stěžovateli, zda lze doklad o zablokovaných finančních prostředcích na jeho bankovním účtu akceptovat, či nikoliv. Ve druhém případě ho měla s ohledem na čl. 34 odst. 3 směrnice 2016/801 předtím vyzvat k odstranění vad jeho žádosti a vysvětlit mu, jak by to měl udělat. Pro úplnost dodávám, že povinnost správních orgánů pomoci cizincům odstranit nedostatky v řízení, ve kterých se dle § 168 odst. 1 zákona o pobytu cizinců neuplatní druhá a třetí část správního řádu, vyplývá z ustanovení § 154 téhož zákona [23] a jedné ze základních zásad správního řízení [24] (zásady součinnosti). Nejvyšší správní soud [25] ji eurokonformním výkladem směrnice 2011/98/EU, [26] která v čl. 5 odst. 4 stanoví obdobnou povinnost jako směrnice 2016/801, dovodil dokonce v situaci, kdy se ji zákonodárce snažil u oznámení o změně zaměstnavatele vyloučit. [27] O to více se tedy výzva k odstranění vad žádosti musí uplatnit v řízení o dlouhodobých vízech, kde zákon o pobytu cizinců žádné takové omezení nepředpokládá. C.2 Postup Komise v řízení o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza C.2.1 Právní rámec Žádost o nové posouzení důvodů neudělení víza představuje specifický opravný prostředek, na jehož základě Komise znovu posuzuje, zda byly v projednávané věci splněny důvody pro neudělení dlouhodobého víza, stejně jako tomu bylo v řízení před OAMP. Specifikum se projevuje právě v tom, že Komise jakožto nadřízený orgán OAMP formálně jeho rozhodnutí nepřezkoumává (tedy nepotvrzuje ho, nemění ani neruší). Rozhoduje ale o tom, zda důvody pro udělení dlouhodobého víza existují, nebo ne. Neshledá-li Komise důvody pro neudělení víza, měla by ho cizinci bezodkladně udělit. [28] Smyslu a účelu nového posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza neodpovídá postup Komise nutící cizince k novému podání žádosti o udělení dlouhodobého víza. Komise má totiž povinnost aktivně postupovat tak, aby napravila předchozí nezákonný postup [29] OAMP či jí samotné, případně aby co nejvíce zmírnila jeho dopady. [30] C.2.2 Mé závěry Připomínám, že Městský soud v Praze zrušil v posuzované věci informaci o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza ze dne 7. září 2022 kvůli podstatné procesní vadě. Tu shledal v tom, že OAMP a Komise samy zapříčinily průtahy v řízení, a znemožnily tak stěžovateli nastoupit ke studiu. O to více měla být Komise v dalším řízení aktivní. Komise obdržela rozsudek soudu dne 19. května 2023. Jelikož byla nečinná, stěžovatel jí ze své vlastní iniciativy předložil dne 29. června 2023 veškeré aktuální náležitosti k žádosti. Současně neformálně urgoval vydání rozhodnutí. Argumentoval tím, že si kvůli pandemickým opatřením a dosavadnímu postupu OAMP a Komise musel sjednat na vysoké škole výjimku, aby mohl studovat online. Tímto způsobem již dále nemůže pokračovat, neboť se musí osobně zúčastnit závěrečných zkoušek. Jelikož stěžovatel ani poté neobdržel od Komise žádnou reakci, požádal ministra vnitra o přijetí opatření proti nečinnosti. Komise posléze vydala dne 25. července 2023 informaci o novém posouzení důvodů neudělení víza. Komise nedostála své povinnosti aktivně vést řízení o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza. S výjimkou vydání informace o novém posouzení důvodů neudělení víza neučinila v daném řízení žádný úkon. Z unijního práva jí přitom plynula povinnost vyzvat stěžovatele k předložení (aktuálního) dokladu, který považovala za důležitý pro objasnění jeho finančních poměrů. Případně ho měla vyzvat k prokázání dalších skutečností, měla-li nějaké pochybnosti o správnosti či pravdivosti údajů v předložených dokladech. Podotýkám, že by se nejednalo o zcela mimořádný postup. Je mi totiž známo, že Komise běžně ověřuje například u vysokých škol to, zda cizinec může nastoupit ke studiu, případně zda skutečně plní své školní povinnosti. D. Informace o dalším postupu Zprávu zasílám ředitelce odboru správního Ministerstva vnitra a podle § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv žádám, aby se ve lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřila ke zjištěným pochybením a informovala mě o přijatých opatřeních k nápravě. Zpráva shrnuje mé dosavadní poznatky, které mohou být podkladem pro závěrečné stanovisko podle § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv. O svých zjištěních a závěrech rovněž informuji stěžovatele. JUDr. Vít Alexander Schorm zástupce veřejného ochránce práv [1] Ve smyslu § 180e zákona č. 326/1999 Sb., zákona o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů. [2] Informace o důvodech neudělení dlouhodobého víza ze dne 22. března 2022, č. j. OAM-12614-7/DV-2021. [3] Informace o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza ze dne 7. září 2022, č. j. MV-119849-4/SO-2022. [4] Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. března 2023, č. j. 17 A 85/2022-60. [5] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. srpna 2023, č. j. 1 Azs 90/2023-30. [6] Ve smyslu § 80 odst. 3 správního řádu. [7] Informace o novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza ze dne 25. července 2023, č. j. MV-119849-19/SO-2022. [8] Ve smyslu § 156 odst. 2 správního řádu. [9] Sdělení ze dne 28. srpna 2023, č. j. MV-119849-29/SO-2022. [10] Dopis ze dne 23. října 2023, č. j. MV-119849-32/SO-2022. [11] Ve smyslu § 16 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv. [12] Dopis ze dne 12. října 2023, č. j. MV-161806-2/OAM-2023. [13] Dopisy ze dne 6. října 2023, č. j. 305496-2/2023-MZV/VO, a dále ze dne 1. prosince 2023, č. j. 306514-2/2023-MZV/VO. [14] Směrnice Evropského Parlamentu a Rady (EU) 2016/801 ze dne 11. května 2016 o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem výzkumu, studia, stáže, dobrovolnické služby, programů výměnných pobytů žáků či vzdělávacích projektů a činnosti au-pair. [15] Srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 31. ledna 2024, č. j. 31 A 13/2023-45, bod 21. [16] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. ledna 2018, č. j. 6 Azs 253/2016-49, bod 39. [17] Směrnice Rady 2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby. [18] Srov. například rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 15. srpna 2022, č. j. 31 A 11/2022-41, rozsudky Krajského soudu v Brně ze dne 21. prosince 2023, č. j. 30 A 48/2023-48, a ze dne 31. ledna 2024, č. j. 31 A 13/2023-45, a dále rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. října 2023, č. j. 10 Azs 200/2023-50. [19] Srov. článek 3 směrnice 2016/801. [20] Srov. § 168 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. [21] Viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 22. září 2022, č. j. 30 A 112/2021-44, bod 12, a dále rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. října 2013, č. j. 9 As 92/2013-41. [22] Srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. října 2020, č. j. 5 As 293/2019-25, bod 16. [23] Podle § 154 správního řádu platí, že: "Jestliže správní orgán vydává vyjádření, osvědčení, provádí ověření nebo činí sdělení, která se týkají dotčených osob, postupuje podle ustanovení této části, podle ustanovení části první, obdobně podle těchto ustanovení části druhé: § 10 až § 16, § 19 až § 26, § 29 až § 31, § 33 až § 35, § 37, § 40, § 62, § 63, a obdobně podle těchto ustanovení části třetí: § 134, § 137 a § 142 odst. 1 a 2; přiměřeně použije i další ustanovení tohoto zákona, pokud jsou přitom potřebná" (zdůraznění doplněno). [24] Ve smyslu § 4 odst. 4 správního řádu, který stanoví, že: "Správní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy." [25] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. září 2023, č. j. 4 Azs 124/2023-34, č. 4529/2023 Sb. NSS. [26] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě. [27] Podle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců platí, že: "[...] Na oznámení, které nesplňuje podmínky uvedené v odstavcích 7 a 8 se hledí, jako by nebylo učiněno. Jestliže v době podle § 63 odst. 1 držitel zaměstnanecké karty doručil ministerstvu více oznámení o změně zaměstnavatele, přihlíží se pouze k poslednímu z nich, na předchozí oznámení se hledí, jako by nebyla učiněna" (zdůraznění doplněno). [28] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. ledna 2024, č. j. 8 Azs 207/2022-48, bod 19. [29] Za nezákonný postup se považují i průtahy v řízení. [30] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. ledna 2024, č. j. 8 Azs 207/2022-48, bod 21.