Poznámka/Výsledek případu

Právní věty

Text dokumentu

Brno 21. září 2022 Sp. zn.: 3041/2022/VOP/JHO Č. j.: KVOP-50803/2022 Zpráva o šetření z vlastní iniciativy ve věci poskytování podpor Podpůrným a garančním rolnickým a lesnickým fondem, a. s. Při vyřizování podnětů jsem získal pochybnosti, zda poskytování podpor Podpůrným a garančním rolnickým a lesnickým fondem, a. s. (dále také "fond"), či jeho právní úprava je v souladu s právním řádem jako celkem a aktuální judikaturou. Ze své činnosti jsem věděl, že dle obsahu smluv s příjemci podpor z fondu Ministerstvo zemědělství (dále také "ministerstvo") i fond považují vztah mezi fondem a žadatelem o podporu, resp. příjemcem podpory, za soukromoprávní vztah. Nároky ze smluv proto fond uplatňuje u civilních soudů. V nich uplatňuje nárok na smluvní úrok z prodlení, smluvní pokutu a sankční úrok dle občanského zákoníku, respektive relevantního evropského předpisu upravujícího úrokovou sazbu pro navrácení protiprávních podpor. Měl jsem proto pochybnosti o samotné povaze a subsidiární právní úpravě vztahu mezi fondem a žadatelem o podporu/příjemcem podpory od samotného podání žádosti až po případné řešení vrácení poskytnutých podpor. Zahájil jsem šetření z vlastní iniciativy, abych tyto skutečnosti ověřil. Šetření jsem vedl proti ministerstvu, které řídí činnost fondu a je jeho jediným akcionářem. Současně je gestorem zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů. [1] A. Shrnutí závěrů Vztah mezi fondem a žadatelem o podporu (příjemcem podpory) je vztahem veřejnoprávním. Smlouva o poskytnutí podpory je smlouvou veřejnoprávní. Pro právní úpravu tohoto vztahu je nutné nejprve subsidiárně použít předpisy veřejného práva. Teprve pokud to není možné, lze použít předpisy práva soukromého. Praxe ministerstva (a tedy i fondu), které má vztah za soukromoprávní a hledá subsidiární právní úpravu k § 2da zákona o zemědělství primárně v soukromoprávních předpisech, je v rozporu s právním řádem jako celkem i judikaturou Nejvyššího správního soudu. Pro přehlednost a jednoznačnost právní úpravy pro její adresáty a zachování bezrozpornosti právního řádu považuji za nejvhodnější novelizovat zákon o zemědělství tak, aby došlo ke sjednocení postupu při poskytování podpor s ostatními dotačními vztahy, tedy zejména odstranit výslovnou výluku správního řádu, doplnit výslovný odkaz na rozpočtová pravidla, zpřesnit pověření fondu vykonávat působnost v oblasti veřejné správy, případně zvážit přesunutí agendy poskytování podpor na ministerstvo a ponechání fondu pouze jejich administrace. B. Vyjádření úřadů V dané věci jsem se obrátil na ministerstvo a Nejvyšší kontrolní úřad (dále také "NKÚ"), který se ve svých zprávách k fondu opakovaně vyjadřoval. Prostor pro vyjádření jsem dal i fondu. Ten mi však své stanovisko nezaslal. V šetření se zaměřil na otázky, zda právní povaha tohoto dotačního vztahu je skutečně soukromoprávní, jak ministerstvo a fond tvrdí. Ve výzvách k vyjádření jsem výslovně uvedl i dále citovanou judikaturu správních soudů. B.1 Vyjádření Ministerstva zemědělství Ministr zemědělství Ing. Zdeněk Nekula mi sdělil, [2] že smlouva uzavřená mezi fondem a příjemcem podpory má soukromoprávní charakter. Odkázal na ustanovení rozpočtových pravidel, [3] dle kterých dotaci může poskytovat jen poskytovatel vymezený v § 14 odst. 2, kde fond uveden není. Připouští však, že dle důvodové zprávy jde o veřejnou podporu, nabízí se proto otázka subsidiární aplikace správního řádu. Ten však, dle jeho slov, vyloučila novela zákona o zemědělství. Uvedl, že je-li vyloučeno použití správního řádu, lze říct, že je tím vyloučeno i použití daňového řádu, a tím i posuzování porušení smluv jako porušení rozpočtové kázně. Sdělil, že proti tomuto výkladu nic nenamítá ani Nejvyšší kontrolní úřad. Nároky ze smluv tak fond uplatňuje u civilních soudů. V nich uplatňuje nárok na úrok z prodlení a sankční úrok dle občanského zákoníku, respektive relevantního evropského předpisu upravujícího úrokovou sazbu pro navrácení protiprávní podpory. [4] Uvedl, že civilní soudy, kde fond uplatňuje své nároky ze smluv, nenamítají svoji nepříslušnost (přikládá rozsudek Okresního soudu v Tachově ze dne 14. ledna 2021, č. j. 3 C 105/2020-167, a rozsudek Okresního soudu v Českém Krumlově ze dne 17. března 2021, č. j. 2 C 31/2021-54). Shrnul, že fond je konečným příjemcem dotace a není pověřen správou rozpočtových prostředků. Připomněl i názor Ministerstva financí z roku 2005, které dle jeho slov konstatovalo, že fond je obchodní společnost, ne organizační složka státu. S prostředky státního rozpočtu mohou disponovat pouze organizační složky státu. Fond proto "nemůže a nemohl disponovat s prostředky státního rozpočtu, tedy ani poskytovat dotace ze státního rozpočtu, a proto může být pouze jejich příjemce". Citoval pak z důvodové zprávy ke změně zákona o zemědělství z roku 2008: [5] "V rámci projednávání novely zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (publikováno pod č. 174/2007 Sb., s účinností od 1. srpna 2007), bylo mimo jiné schváleno oprávnění PGRLF, a. s., přijímat finanční prostředky ze státního rozpočtu na zabezpečení financování činnosti PGRLF, a. s. [§ 7 odst. 1 písm. y)]. Na toto oprávnění však nenavazuje další zákonné oprávnění PGRLF, a. s., které by nahradilo dosud platná usnesení vlády, na jejichž podkladě jsou poskytovány prostředky, které PGRLF, a. s., obdržel, jak ze státního rozpočtu, tak z vlastních majetkových výnosů na podporu zemědělství a venkova. Uvedená úprava rozpočtových pravidel umožňuje PGRLF, a. s., příjem státních prostředků jako dotací pro financování jeho úkolů. Finanční prostředky takto přidělené státním rozpočtem se však přijetím na účet PGRLF stávají prostředky soukromými a jejich další přerozdělení příjemcům podpor je bráno jako ,veřejná podpora'. Tato skutečnost je dána postavením PGRLF, a. s., jako akciové obchodní společnosti 100% vlastněné státem, která se řídí ve své činnosti zejména obchodním zákoníkem, ale ne ustanoveními zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, který vymezuje postavení a činnosti státních a příspěvkových organizací." Ministr zemědělství uvedl, že podpora je veřejnou podporou, nikoliv dotací, což dal zákonodárce jasně dodatečně najevo výslovným vyloučením aplikace správního řádu. B.2 Zprávy a vyjádření Nejvyššího kontrolního úřadu NKÚ se k činnosti fondu již v minulosti vyjádřil. Z Kontrolního závěru č. 19/18 Podpory poskytované Podpůrným a garančním rolnickým a lesnickým fondem, a. s., vyplývá, že NKÚ vychází z předpokladu, že "[o]kamžikem uzavření smlouvy o podpoře s příjemcem se smlouvou určené finanční prostředky stávají předmětem soukromoprávního vztahu mezi PGRLF jako akciovou společností a příjemcem podpory." NKÚ se tak zaměřil na "činnost při poskytování podpor dle ustanovení § 2da zákona o zemědělství, zejména posuzování žádostí o podporu podle jeho odst. 8, tedy do okamžiku uzavření smlouvy s příjemcem podpory, kdy se finanční prostředky určené smlouvou stávají předmětem soukromoprávního vztahu". Z kontrolního závěru je rovněž patrné, že pozice fondu jako soukromoprávní právnické osoby znemožňuje NKÚ hlubší kontrolu procesu před uzavřením smlouvy, neboť fond není povinen poskytnout NKÚ vnitřní předpisy týkající se administrace žádostí o podporu nebo náhledy do informačního systému. Ve svém závěru [6] upozorňuje, že poskytování dotací fondem je problematické kvůli právní formě fondu jako akciové společnosti, což neodpovídá obecným principům stanoveným ve vlastní Strategii vlastnické politiky státu, a to s ohledem na cíle, které PGRLF plní a pro jejichž plnění je zásadně finančně závislý na státu jako svém jediném akcionáři. Prezident NKÚ Ing. Miloslav Kala mi ve vyjádření [7] sdělil, že nedisponuje právními rozbory, které by mohly odpovědět na moje dotazy týkající se samotné povahy vztahu. Odkázal na výsledky kontrolní akce č. 19/18 (i neveřejnou část připomínek v eklep [8]). Konstatoval, že výsledky kontrolní akce č. 05/10 jsou překonané kvůli změně právní úpravy. K novějšímu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, které se týká nové právní úpravy, se však nevyjádřil. C. Právní úprava a její vývoj C.1 Povaha fondu a poskytování podpor - aktuální stav Fond je právnickou osobou - akciovou společností, jejímž jediným akcionářem je Česká republika. Výkon akcionářských práv provádí ministr zemědělství. Nejde o státní fond. [9] Fond poskytuje podpory dle § 2da zákona o zemědělství podnikatelům, obcím a dobrovolným svazkům obcí ve venkovských oblastech. Podpory mohou mít několik forem - zápůjčka, úvěr a zajištění dluhu, finanční prostředky určené pro snížení úrokového zatížení v případě úvěrů a finanční prostředky určené pro podporu pojištění a pro další schválené programy. Podpory, které poskytuje, fond sám řadí mezi veřejnou podporu. [10] Vláda na návrh ministerstva vypíše program, [11] v němž stanoví další podmínky a podrobnosti poskytování podpor. Podpory se poskytují po podání žádosti na základě smlouvy uzavřené mezi fondem a příjemcem podpory. Zákon stanoví některé její obsahové náležitosti. Dále zákon uvádí, že na uzavření smlouvy není právní nárok. Je i upraveno, co má v žádosti fond posuzovat. Upraven je i postup fondu, pokud nevyhoví žádosti o podporu (a smlouvu tedy neuzavře). V takovém případě fond žadateli písemně a bez zbytečného odkladu sdělí důvody nevyhovění. Upravena je možnost obrany žadatele. Pokud fond nevyhoví žádosti, je žadatel oprávněn podat fondu námitky, a to do 15 dnů ode dne doručení sdělení o nevyhovění žádosti o podporu. O námitkách rozhoduje představenstvo fondu ve lhůtě 60 dnů od jejich doručení. [12] Představenstvo fondu po posouzení námitek původní rozhodnutí fondu potvrdí, nebo ho změní. Rozhodnutí představenstva fondu je konečné a nelze proti němu podat opravný prostředek. V § 2da odst. 10 zákona o zemědělství je pak vyloučena aplikace správního řádu na činnosti fondu "podle odstavců 1 až 9 a na smlouvy podle odstavce 5". V odst. 4 a 11 tohoto ustanovení je upraven vztah ke státnímu rozpočtu: "Finanční prostředky státního rozpočtu určené na financování podpor jsou soustředěny v rozpočtové kapitole ministerstva. Ministerstvo může zajišťovat finanční prostředky pro financování podpor i z dalších zdrojů. Finanční prostředky ze státního rozpočtu určené na financování podpor se pro účely jejich zúčtování se státním rozpočtem považují za čerpané dnem uzavření smlouvy s příjemcem podpory, a to v rozsahu celého sjednaného závazku k jejich vyplacení." I když zákon obsahuje úpravu poskytování dotací ještě v § 3, z jeho textu vyplývá, že jde o dotace poskytované ministerstvem nebo Státním zemědělským a intervenčním fondem dle § 2a až 2d. Na podpory poskytované PGRLF tedy nedopadá. C.2 Vznik fondu, vývoj právní úpravy Detailněji se vzniku fondu a vývoji právní úpravy věnoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 4. 2011, č. j. 1 As 22/2011-64, publ. pod č. 2343/2011 Sb. NSS., na jehož odůvodnění odkazuji. Vybírám z něj body podstatné pro moji argumentaci a dále je rozvádím. Fond byl založen na základě usnesení vlády České republiky č. 337, ze dne 23. června 1993, do obchodního rejstříku byl zapsán dne 16. září 1993. Jako předmět jeho podnikání byla zapsána správa rozpočtových prostředků určených pro podporu zemědělské prvovýroby a lesního hospodářství ze státního rozpočtu, poskytování záruk na úvěry podnikatelských subjektů zemědělské prvovýroby a lesního hospodářství, subvencování části úroků z úvěrů podnikatelským subjektům zemědělské prvovýroby a lesního hospodářství, operace na finančním trhu ke zmnožení disponibilních prostředků prostřednictvím zprostředkovatelských firem a výkon správy majetkových práv k akciím. Z internetových stránek [13] fondu vyplývá, že od 1. ledna 2000 se personálně i organizačně oddělil od ministerstva. Činnost společnosti začala být zajišťována vlastním aparátem pracovníků. V roce 2001 přijala vláda České republiky usnesení č. 196/2001, jímž novelizovala své předchozí usnesení. Podle něj vláda souhlasila s tím, že fond poskytuje podpory subjektům z oblasti zemědělství, lesnictví, vodního hospodářství a průmyslu zabývajícím se zpracováním produkce ze zemědělské výroby a lesnictví. Jak soud dodal, kromě tohoto souhlasu vlády s dosavadní faktickou činností fondu nebyla činnost fondu blíže vymezena žádným právním předpisem, a jeho činnost tak byla určována především vymezením předmětu podnikání v obchodním rejstříku. K zákonnému vymezení činnosti fondu došlo až v roce 2008 změnou zákona o zemědělství. [14] Nový § 2da vymezil činnost fondu jako poskytování podpor. Podle odst. 4 tohoto ustanovení jsou "finanční prostředky státního rozpočtu určené na financování podpor soustředěny v rozpočtové kapitole Ministerstva zemědělství, které však může zajišťovat finanční prostředky pro financování podpor i z dalších zdrojů." Podmínky a podrobnosti měla dle zákona stanovit vláda na návrh ministerstva v programech podpory a fond měl programy zpřístupnit způsobem umožňujícím dálkový přístup. Důvodová zpráva k zákonu obsahuje vedle pasáže, kterou citoval ministr zemědělství, i odkaz na právní úpravu podpory malého a středního podnikání Českomoravskou záruční a rozvojovou bankou v zákoně č. 47/2002 Sb., o podpoře malého a středního podnikání, která má být obdobná k nové úpravě poskytování podpor fondem. Při bližším zkoumání tehdy účinného znění zákona o podpoře malého a středního podnikání [15] je však evidentní, že Českomoravská záruční a rozvojová banka, a. s., poskytovala prostředky státního rozpočtu soustředěné na účtech zřízených bankou ve prospěch České republiky, šlo tedy stále o státní peníze. Tomu odpovídá i ustanovení, že finanční prostředky státního rozpočtu určené k financování podpor podle tohoto zákona jsou soustředěny v rozpočtové kapitole ministerstva, které může zajišťovat finanční prostředky pro financování podpor i z dalších zdrojů. A stejně tak úprava obsahovala i ustanovení o zúčtování se státním rozpočtem: "Prostředky určené na financování podpory jsou pro účely jejich zúčtování se státním rozpočtem prováděného bankou považovány za čerpané dnem uzavření smlouvy s příjemcem podpory, a to v rozsahu celého sjednaného závazku k jejich vyplacení." Tato dvě ustanovení přejal zákon o zemědělství také pro podpory poskytované fondem. Nepřevzal však ustanovení ze zákona o podpoře malého a středního podnikání o kontrole dodržování podmínek čerpání prostředků státního rozpočtu a pro uplatňování sankcí při porušení rozpočtové kázně odkazující na zvláštní právní předpisy (tedy rozpočtová pravidla). Dne 1. března 2017 nabyl účinnosti zákon č. 26/2017 Sb. [16] doplňující předmětný § 2da do zákona o zemědělství. Doplnil pravidla, co má fond hodnotit při posuzování žádosti, postup fondu při nevyhovění žádosti, či opravný prostředek, vztah ke správnímu řádu a pravidla pro vypořádání. Ke změně zákona došlo bez připomínkového řízení, jelikož změna zákona o zemědělství byla doplněna až na základě pozměňovacího návrhu Zemědělského výboru [17] v průběhu jeho projednávání v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Změna tedy není podložena důvodovou zprávou. V uvedení zákona na schůzi ministr zemědělství Ing. Marian Jurečka, [18] konstatoval, že jde pouze o zpřesnění působnosti fondu v zákoně o zemědělství, který "stanoví kritéria, na jejichž základě PGRLF hodnotí žádosti a podporu a zakotvuje základní procesní pravidla v oblasti rozhodování PGRLF o žádostech a podporu." Poslední významnou novelou bylo doplnění rozpočtových pravidel - dne 1. 8. 2007 nabyla účinnosti novela, která do výdajů státního rozpočtu doplnila i dotace fondu na financování hlavních činností vymezených jeho zakladatelem - viz § 7 písm. y) rozpočtových pravidel. [19] D. Právní hodnocení D.1 Povaha vztahu mezi fondem a žadatelem o podporu/příjemcem podpory Vztah mezi fondem a žadatelem o podporu/příjemcem podpory je nerovný, jde o vztah z oblasti veřejných financí. Fond mocensky rozhoduje o veřejných právech a povinnostech žadatele. Rozhodnutí o žádosti je zde nahrazeno smlouvou o poskytnutí podpory. Tato smlouva je veřejnoprávní. Jde o postup spadající do veřejné správy, konkrétně do státní správy nepřímé, jak ji definuje odborná literatura i judikatura (viz citace níže). Pojem veřejná správa zahrnuje státní správu a veřejnou samosprávu (územní a zájmovou). Státní správu vykonává stát a jeho orgány. Je chápána jako systém výkonných orgánů státní moci, organizační činnost vymezená právními předpisy. Je ochrannou činností realizovanou ve veřejném zájmu, která má především výkonný, podzákonný a nařizovací charakter. [20] Obdobně ji vnímají i další autoři. [21] Státní správa je rozdělovaná na přímou (přímo ji vykonávají orgány státu), a státní správu nepřímou (vykonávanou v přenesené působnosti orgány veřejnoprávních korporací nebo soukromými právnickými či fyzickými osobami, kterým byla zákonem svěřena). [22] Veřejná správa je chápána jako správa veřejných záležitostí ve veřejném zájmu a subjekty, které ji vykonávají, ji realizují coby právem uloženou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů. [23] Definici veřejné moci nalezneme i v judikatuře soudů. Rozumí se jí "taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu." [24] Argumenty konkrétně ke vztahu fondu a žadatele o podporu (příjemce) nalezneme v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Souhlasím s jeho závěry, [25] že vztah je vztahem spadajícím "do oblasti veřejné správy, konkrétně do oblasti veřejných financí. Pojmem veřejné finance rozumí teorie ,specifické finanční vztahy a operace probíhající v rámci ekonomického systému mezi orgány a institucemi veřejné správy na straně jedné a ostatními subjekty na straně druhé. Veřejné finance definuje rovněž § 2 písm. f), h) a i) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). Veřejnými financemi jsou veřejné příjmy a veřejné výdaje. Za veřejné příjmy zákon považuje příjmy státu nebo právnické osoby uvedené v písm. a), tj. právnická osoba zřízená k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem nebo právnická osoba zřízená na základě zvláštního právního předpisu, která hospodaří s veřejnými prostředky. Veřejnými výdaji jsou pak výdaje vynaložené ze státního rozpočtu, z rozpočtů územních samosprávných celků, z jiných peněžních fondů státu, územního samosprávného celku nebo jiných právnických osob uvedených v písmenu a), z prostředků soustředěných v Národním fondu a z jiných prostředků ze zahraničí poskytnutých na základě mezinárodních smluv nebo poskytnutých k plnění úkolů veřejné správy.'" [26] Jde o rozhodování o právech a povinnostech přesunuté z ministerstva na právnickou osobu. "Fakticky tedy dochází pouze k tomu, že poskytování dotací je z ústředního orgánu státní správy - Ministerstva zemědělství - přesunuto na žalovaného, který rozhoduje o jednotlivých žádostech. Není přitom rozhodné, že peněžní částky poskytované žalovaným jsou nazývány podporou, a nikoliv dotací, neboť ve skutečnosti se jedná o totéž. [...] Poskytuje-li tedy žalovaný v souladu s § 2da zákona o zemědělství dotace (podpory), jejichž zdrojem je státní rozpočet, vykonává působnost v oblasti veřejné správy." [27] Soud se vyjádřil k tomu, že fond není konečný příjemce podpory. Není investorem, který by peníze poskytoval dále. "Ve standardním případě je dotace ze státního rozpočtu poskytnuta příjemci dotace (investorovi), který ji využije na konkrétní projekt (např. stavbu infrastruktury), tedy sám dotaci spotřebuje. Pokud pro realizaci projektu využije další osobu (např. stavební společnost), jedná se o soukromoprávní vztah mezi investorem a osobou, jež se na realizaci projektu podílí (citované usnesení Zvláštního senátu ze dne 7. 5. 2010, č. j. Konf 14/2010-8)." Fond není v postavení investora, resp. konečného příjemce dotace, nýbrž sám podpory dále poskytuje subjektům, které je teprve spotřebovávají. Jak vyplývá z odůvodnění citovaného rozhodnutí, fond dokonce sám "ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že poskytnutí dotace je charakterizováno autoritativností na straně žalovaného a že žádost o dotaci nemá povahu návrhu při sjednávání občanskoprávní smlouvy." Citované rozhodnutí vycházelo z právní úpravy zákona o zemědělství před vyloučením aplikace správního řádu. Je evidentní, že by šlo o vztah naplňující definici § 1 odst. 1 správního řádu, proto soud dovodil jeho subsidiární aplikaci. Na veřejnoprávní povahu tohoto vztahu však nemá vliv ani následné výslovné vyloučení správního řádu výše uvedenou změnou zákona o zemědělství. K tomuto závěru došla pozdější judikatura. Z rozhodnutí Městského soudu v Praze [28] vyplývá, že ani (výslovné) vyloučení správního řádu z postupu fondu nečiní postup soukromoprávní a i nadále jde o rozhodování správního orgánu přezkoumatelné ve správním soudnictví. Tento závěr potvrdil i Nejvyšší správní soud. [29] Konstatoval, že výslovné vyloučení správního řádu nic nemění na závěru Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 28. 4. 2011, č. j. 1 As 22/2011-64, publ. pod č. 2343/2011 Sb. NSS., že fond je "nutno v oblasti poskytování podpor považovat za orgán veřejné správy a že jeho rozhodnutí v dané oblasti podléhají soudnímu přezkumu". [Fond] "i nadále naplňuje znaky legislativní zkratky ,správní orgán', která je definována v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [...] [Fond] je právnickou osobou, která autoritativně rozhoduje o poskytování podpor žadatelům (fyzickým či právnickým osobám) na základě § 2da zákona o zemědělství. V projednávaném případě je žalováno rozhodnutí o zamítnutí žádosti o poskytnutí podpory (dotace), resp. rozhodnutí o opravném prostředku (námitkách) proti takovému rozhodnutí. Žadateli v průběhu procesu rozhodování o žádosti přísluší přinejmenším právo na projednání, rozhodnutí či právo být vyzván v případě nedostatků žádosti. Zamítnutí žádosti s sebou nese právo podat opravný prostředek a zároveň zasahuje do právní sféry žadatele minimálně v tom směru, že přicházejí vniveč náklady vynaložené za účelem získání podpory. Naopak přiznáním podpory vznikají žadateli přinejmenším povinnosti dodržovat zákonné a smluvní podmínky poskytnutí podpory a strpět za tímto účelem také kontrolu hospodaření s poskytnutými prostředky. Z uvedeného je patrné, že v rámci procesu rozhodování o žádosti o poskytnutí podpory z Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu vystupuje [fond] jako orgán rozhodující o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Zároveň se jedná o rozhodování v oblasti veřejné správy, neboť poskytování podpory z Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu, jehož zdrojem je státní rozpočet, je nutno řadit do oblasti veřejných financí." Shrnuji, že i po výslovném vyloučení správního řádu v § 2da zákona o zemědělství má judikatura za to, že vztah mezi fondem a žadatelem o podporu/příjemcem podpory je vztahem veřejnoprávním. Nachází v něm prvky nerovnosti - jde o autoritativní rozhodování o právech a povinnostech adresátů veřejné moci. I podle mého názoru fond autoritativně rozhoduje o poskytnutí podpory. Na žadateli o podporu záleží, zda podmínky poskytnutí ve smlouvě akceptuje a smlouvu uzavře. Pro poskytování podpory je tedy charakteristická autoritativnost poskytovatele. Poskytovatel podpory (jako orgán veřejné moci) je ve své rozhodovací volnosti vázán zákony, ale také dotační politikou Ministerstva zemědělství, vládou vypsanými programy a obecnými principy dopadajícími na veřejnou moc. Fond poskytováním podpor nenaplňuje své soukromé zájmy, ale naplňuje politiku státu. Jde o vztah veřejnoprávní. Tento závěr nepřímo plyne i z nastavení procesu rozhodování o žádosti o podporu v zákoně o zemědělství, které kopíruje jiné rozhodování veřejné správy, včetně zakotvení opravného prostředku (námitek). [30] D.2 Podpory fondu ze státního rozpočtu či z peněz fondu? Z vývoje ani z účinného znění právní úpravy není jednoznačné, zda fond poskytuje státní peníze (verze 1), nebo své peníze, které dostal formou dotace od ministerstva (verze 2). Oba výklady mají mezery. Pro verzi 1 svědčí textace § 2da odst. 4 zákona o zemědělství, dle kterého "finanční prostředky státního rozpočtu určené na financování podpor jsou soustředěny v rozpočtové kapitole ministerstva. Ministerstvo může zajišťovat finanční prostředky pro financování podpor i z dalších zdrojů. Finanční prostředky ze státního rozpočtu určené na financování podpor se pro účely jejich zúčtování se státním rozpočtem považují za čerpané dnem uzavření smlouvy s příjemcem podpory." Jak jsem výše uvedl, tato úprava byla převzata ze zákona o podpoře malých a středních podnikatelů, který upravuje podporu poskytovanou Českomoravskou záruční a rozvojovou bankou, a. s. Tam je dotační vztah nastaven přesně tímto způsobem. Českomoravská záruční a rozvojová banka, a. s., jako poskytovatel podpory je pověřena k poskytování podpor ze státního rozpočtu. Pokud by i fond poskytoval státní peníze, šlo by nepochybně o nerovný vztah, kdy by fond byl pouze prostředníkem rozdělování státních dotací. Při této verzi by však vyvstala otázka, zda je fond dostatečně zmocněn k rozhodování o rozdělení státních peněz v souladu s čl. 2 odst. 3 Ústavy [31] a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práva a svobod, tedy zda ministerstvo má dostatečný zákonný podklad pro to, aby (fakticky) předalo rozhodovací pravomoc právnické osobě. Jak je uvedeno výše, činností fondu, dle zápisu v obchodním rejstříku, byla správa rozpočtových prostředků "určených pro podporu zemědělské prvovýroby a lesního hospodářství ze státního rozpočtu, poskytování záruk na úvěry podnikatelských subjektů zemědělské prvovýroby a lesního hospodářství, subvencování části úroků z úvěrů podnikatelským subjektům zemědělské prvovýroby a lesního hospodářství, operace na finančním trhu ke zmnožení disponibilních prostředků prostřednictvím zprostředkovatelských firem a výkon správy majetkových práv k akciím". Do pozdější zákonné úpravy však výslovné zmocnění doplněno nebylo. Podotýkám však, že ani nedostatečné pověření by ze vztahu nedělalo vztah soukromoprávní. [32] Uvedenému výkladu nebrání ani ustanovení rozpočtových pravidel řadící mezi státní výdaje také dotace fondu [§ 7 odst. 1 písm. w)], a to ani s dodatkem "na financování hlavních činností vymezených jeho zakladatelem". Toto ustanovení stanoví, že fond může dostat dotace. Nevylučuje však, že by peníze, které rozděluje dál ve formě podpory, nebyly státní peníze. Připouštím však, že s ohledem na znalost vývoje tohoto ustanovení a znění důvodové zprávy k výše zmíněnému zákonu č. 35/2008 Sb. by tento výklad měl svá úskalí. Pokud by platila verze 2, tedy verze, že fond rozděluje peníze ze svého rozpočtu, je nutné konstatovat, že ani tato úprava by nebyla v právním řádu ojedinělá. Takto jsou upraveny tzv. průtokové dotace, kdy ministerstvo dá dotaci krajům/krajským úřadům podle rozpočtových pravidel, stanou se součástí jejich rozpočtu a poté je na základě speciálního zákona [33] rozdělí konečným příjemcům postupem dle malých rozpočtových pravidel. Ani toto nastavení by však neznamenalo soukromoprávní charakter vztahu mezi fondem a příjemcem. Jak připomněl Nejvyšší správní soud, příjmy i výdaje právnické osoby zřízené k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem jsou dle zákona o finanční kontrole veřejnými příjmy a výdaji. I jejich správa je správou věcí veřejných a jejich rozdělení slouží k plnění úkolů veřejné správy. K rozdělení proto musí dojít autoritativně ve veřejnoprávním vztahu. Verzi 2 však nesvědčí znění § 2da odst. 4 zákona o zemědělství upravující vztah ke státnímu rozpočtu. Obě verze však vedou k závěru, že poskytování podpory je veřejnoprávním vztahem. Smlouva o poskytnutí podpory je pak smlouvou veřejnoprávní. Na daném závěru nic nemění ani tvrzení, že fond má příjmy i ze svého hospodaření a správy majetku. Z výroční zprávy za rok 2021 [34] sice vyplývá, že část podpor fond kryje ze svých vlastních prostředků nad rámec dotace získané z ministerstva, stále jde však o veřejné finance, které mají sloužit k financování veřejných potřeb, k financování politiky státu. D.3 K dalším argumentům fondu Závěr, že jde o veřejnoprávní vztah, nevyvracejí ani argumenty fondu v připomínkovém řízení ke Zprávě ke kontrolní akci NKÚ č. 19/18, která dle jeho názoru má prokázat, že při poskytování podpor hospodaří se svým soukromým majetkem a postupuje podle soukromého práva. D.3.1 Fond není poskytovatelem dotace dle rozpočtových pravidel Pro posouzení toho, zda je povaha vztahu veřejnoprávní, nebo soukromoprávní, není podstatné, že fond není poskytovatelem dotace dle rozpočtových pravidel. Skutečnost, že fond není vyjmenován mezi poskytovateli v § 14 odst. 2 rozpočtových pravidel, pouze znamená, že na poskytování podpor fondem se neuplatní pravidla poskytování dotací stanovená v rozpočtových pravidlech. Toto pravidlo vyplývá i z dřívější judikatury. [35] Ani v účinné právní úpravě nejde o výjimečný vztah. Např. Úřad práce České republiky s účinností od 1. ledna 2022 také není vyjmenován mezi poskytovateli dotace. [36] Cílem vyškrtnutí Úřadu práce České republiky ze seznamu poskytovatelů bylo, aby poskytování příspěvků podle zákona o zaměstnanosti se subsidiárně neřídilo rozpočtovými pravidly. D.3.2 Vyloučení aplikace správního řádu Stejně tak soukromoprávní povahu nedokazuje ani výslovné vyloučení správního řádu. I kdyby výluka byla ústavní (viz dále), vyloučení aplikace správního řádu nedělá vztah soukromoprávním. Ani vyloučení obecných předpisů o správním řízení v § 14 odst. 5 rozpočtových pravidel, ve znění do 31. prosince 2017, nečinilo poskytování dotací soukromoprávním vztahem. V jiné právní oblasti se např. Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 28. června 2021, č. j. 30 A 21/2021-50, zabýval povahou aktu o zrušení ustanovení rybářskou stráží podle § 15 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů. I zde byla vyloučena aplikace správního řádu. Soud přesto dospěl k závěru, že jde o veřejnoprávní vztah. D.3.3 Argumentace - zákonodárce ví, co dělá V dané věci nepovažuji za relevantní ani argument, že kdyby zákonodárce chtěl, aby podpory poskytované fondem byly veřejnoprávní dotací, zařadil by fond mezi poskytovatele dotací. Živelný vývoj právní úpravy dotací a jiných veřejných podpor, často v podobě nesouvisejících přílepků k návrhu změny jiného zákona bez mezirezortního připomínkového řízení, kdy v předkládaných návrzích ministerstva neodůvodněně stanovují často velmi odlišná pravidla poskytování dotací v každé oblasti, vypovídá spíše o chaotické legislativní práci bez komplexní znalosti právní úpravy poskytování prostředků z veřejných rozpočtů či neochotě se této úpravě podrobit. Existuje-li obecná právní úprava poskytování dotací (rozpočtová pravidla a rozpočtová pravidla územních rozpočtů), která je i dostatečně podpořena subsidiární právní úpravou (správním a daňovým řádem), měla by být respektována a dílčí odklony a speciální úpravy by měly být výjimečné a odůvodněné specifiky podporovaného odvětví. D.4 Jaký je dopad veřejnoprávní povahy vztahu fondu a žadatele o podporu/příjemce podpory? Rozlišení, zda jde o vztah veřejnoprávní, či soukromoprávní, není jen akademickou otázkou. Pokud by šlo o soukromoprávní vztah, fond by mohl činit vše, co mu zákon nezakazuje. U výkonu státní (veřejné) moci je však pravidlo opačné. Veřejná moc může být vykonávána pouze v mezích a způsoby danými zákony. [37] Rozlišení je podstatné také pro určení, které předpisy se subsidiárně použijí pro poskytování podpor, tedy pro takové otázky, které neupravuje § 2da zákona o zemědělství. Pro veřejnoprávní vztahy by se primárně měly použít předpisy veřejného práva. Teprve tehdy, pokud v nich není možné najít odpověď, mělo by se jít do předpisů práva soukromého. [38] Jde o obecné pravidlo vyplňování mezer aplikací analogie iuris, případně legis. Přechod k analogickému použití práva ze systému civilního práva je ve správním právu možný až tehdy, kdy nejsou jiné možnosti. Při použití jednoduchých výkladových metod může být problematické dovodit subsidiární veřejnoprávní právní úpravu: * Je možné použít rozpočtová pravidla? Odvodíme ne, pokud vyjdeme jen ze závěru, že fond není poskytovatelem vyjmenovaným v § 14 rozpočtových pravidel. * Může se použít správní řád přes jeho výslovné vyloučení? Ne, pokud akceptujeme jeho výslovné vyloučení. Avšak použití složitějších výkladových metod může nabídnout závěr opačný. Subsidiárně by se na poskytování podpor měla použít rozpočtová pravidla (analogické použití jako nejbližší právní úpravy) a k nim subsidiárně správní řád, a to i přes jeho vyloučení. Připomínám, že k vyloučení správního řádu může dojít pouze tak, že speciální právní předpisy stanoví jinou úpravu (nestačí pouhé jeho vyloučení bez zajištění adekvátní právní úpravy). [39] "S ohledem na dikci § 1 odst. 2 SpŘ je však nutné si uvědomit, že ve vztahu ke správnímu řádu musejí zvláštní zákony stanovit jiný postup. Není tedy možné, aby byla vyloučena aplikace SpŘ bez dalšího, aniž by zvláštní zákon dostatečně upravil procesní otázky." [40] K vyloučení správního řádu bez stanovení dostatečné právní úpravy by se nemělo přihlížet. [41] Taková úprava je neústavní, neboť zakládá absenci zákonného podkladu pro uplatňování státní moci. [42] Pokud by se neaplikoval celý správní řád, na základě imperativu § 177 odst. 1 se aplikují "alespoň" základní zásady činnosti podle § 2 až 8 správního řádu. Dodávám, že s veřejnoprávní povahou vztahu poskytování podpor se pak vrací i aplikace daňového řádu pro účely "vymáhaní" poskytnutých podpor. V tuto chvíli se však nechci pouštět do další složité právní argumentace vedoucí k aplikaci rozpočtových pravidel, správního a daňového řádu přes pokročilé výklady práva. Ponechám ji právním zástupcům žadatelů či soudům, které by se měly vypořádat s rozpory v civilní a správní větvi soudnictví. Vzhledem k aktuálnímu stavu právní úpravy a rozpornému rozhodování civilních soudů (na pozici prvoinstančních soudů [43]) a Nejvyššího správního soudu jako vrcholného představitele správního soudnictví totiž považuji za nejlepší řešení novelizaci zákona o zemědělství. Jedině ta v daném případě může zajistit právní úpravu srozumitelnou pro její adresáty, a přispět tak k jejich právní jistotě. Úprava podpor by měla být nastavena tak, aby tolerovala veřejnoprávní povahu poskytování podpor fondem a řídila se zásadou bezrozpornosti právního řádu. Měla by tedy co nejvíc vycházet z účinné právní úpravy poskytování dotací a zákon o zemědělství by měl stanovovat jen odchylky odůvodněné potřebami podporovaného prostředí. Pro srovnání změny přístupu mohu poukázat na dotace v rámci tzv. Nové zelené úsporám. Oproti dřívějším programům je poskytovatelem přímo ministerstvo (nikoliv Státní fond životního prostředí, který je nyní pouze pověřen k výkonu některých činností), čímž došlo k odstranění některých výkladových problémů při hledání subsidiární právní úpravy. E. Informace o dalším postupu Zprávu zasílám ministrovi zemědělství Ing. Zdeňku Nekulovi a podle § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv žádám, aby se ve lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřil ke zjištěným pochybením a informoval mě o přijatých opatřeních k nápravě. Zprávu rovněž zasílám předsedovi představenstva Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu, a. s., Mgr. Dipl.-Ing.sc.agr. Vladimírovi Eckovi, abych mu umožnil se k mým závěrům vyjádřit. Zpráva shrnuje moje dosavadní poznatky, které mohou být podkladem pro můj další postup. Považuji za vhodné, aby změnu zákona o zemědělství navrhl jeho gestor, tedy Ministerstvo zemědělství. Pokud tak neučiní, zvážím, zda předložím vládě návrh změny zákona podle § 22 zákona o veřejném ochránci práv. JUDr. Stanislav Křeček v. r. veřejný ochránce práv [1] V této zprávě odlišuji pojem podpory a dotace. Pojem podpory používám pro podpory dle § 2da zákona o zemědělství, pojem dotace pak ve smyslu zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, či zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. [2] Dopis ze dne 2. března 2022, č. j. MZE6580/2022-11183. [3] Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. [4] NAŘÍZENÍ KOMISE (ES) č. 794/2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES. [5] Zákon č. 35/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), ve znění pozdějších předpisů. [6] Viz Kontrolní závěr z kontrolní akce č. 19/18 Podpory poskytované Podpůrným a garančním rolnickým a lesnickým fondem, a. s., dostupné Kontrolní závěr z kontrolní akce NKÚ č. 19/18 - Podpory poskytované Podpůrným a garančním rolnickým a lesnickým fondem, a.s. (nku.cz), dále Věstník Nejvyššího kontrolního úřadu 2005, část 05/10 Podpora zemědělství a lesního hospodářství poskytovaná prostřednictvím Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu, a. s.; dostupné https://www.nku.cz/assets/kon-zavery/K05010.pdf. [7] Dopis sp. zn. 277/22-NKU45/250/22, ze dne 20. července 2022. [8] Dostupné na portálu Vlády České republiky https://kormoran.odok.cz/odok/eklep3.nsf/form_Material.xsp?documentId=98E8B6. [9] Ve smyslu § 28 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. [10] Viz čl. A.3.11 Aktuálních pokynů; dostupné https://www.pgrlf.cz/pokyny/. [11] Program podpory dle § 2da odst. 7 zákona o zemědělství obsahuje: a) název navrhovatele programu podpory, b) název právnické osoby nebo organizační složky státu, která přijímá žádosti o poskytnutí podpory, jakož i subjektu, který provádí hodnocení a výběr, c) název poskytovatele podpory, d) předmět a účel podpory, e) cíl podpory, f) vymezení příjemců podpory, g) oblasti podpory, podrobnosti a formu jejího poskytování a způsob jejího užití. [12] Pokud žadatel o podporu doplní námitky během lhůty, lhůta pro vydání rozhodnutí počíná běžet od okamžiku doručení doplnění námitek fondu. [13] Dostupné na stránkách fondu https://www.pgrlf.cz/o-spolecnosti/historie/. [14] Viz výše zmíněným zákonem č. 35/2008 Sb. [15] Zákon č. 47/2002 Sb., o podpoře malého a středního podnikání a o změně zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění do 31. května 2016. [16] Zákon č. 26/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o vinohradnictví a vinařství), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. [17] Viz usnesení garančního zemědělského výboru č. 117, z 33. schůze konané dne 23. června 2016 (tisk 712/2). [18] Viz stenozáznam části projednávání bodu pořadu schůze, pátek 16. září 2016; dostupné na https://www.psp.cz/eknih/2013ps/stenprot/049schuz/bqbs/b28203201.htm [cit. 31. května 2022]. [19] V účinném znění již pod písm. w). [20] HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír NOVOTNÝ. Správní právo procesní. 4. aktualiz. a dopl. vyd. Praha: Leges, 2012, 368 s. ISBN 978-80-87576-15-1. S. 21-22. Obdobně SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2., aktualiz. a přeprac. vyd. Praha: ASPI, 2009, 463 s. ISBN 9788073573829. [21] Správní právo: obecná část. 8., dopl. a aktualiz. vyd., (V nakl. Doplněk 3.). Brno: Doplněk, 2012, 427 s. ISBN 9788072392810. [22] SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2., aktualiz. a přeprac. vyd. Praha: ASPI, 2009, 463 s. ISBN 9788073573829. [23] PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 8., dopl. a aktualiz. vyd., (V nakl. Doplněk 3.). Brno: Doplněk, 2012, 427 s. ISBN 9788072392810. [24] Usnesení Ústavního soudu ze dne 25. listopadu 1993, sp. zn. II. ÚS 75/1993; dostupné https://nalus.usoud.cz/. [25] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. dubna 2011, č. j. 1 As 22/2011-64; dostupné http://nssoud.cz/. [26] Tamtéž. [27] Tamtéž. [28] Viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. září 2020, č. j. 3 A 99/2019-98. [29] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. června 2020, č. j. 7 As 28/2019-41. [30] Rovněž původní hmotné a organizační napojení fondu na ministerstvo nesvědčí ve prospěch závěru, že by mělo jít o soukromoprávní vztah. [31] Dle kterého lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. [32] Vyvstala by spíše otázka nicotnosti rozhodnutí, resp. u veřejnoprávní smlouvy by se spíše uvažovalo o jejím zrušení pro rozpor se zákonem po přezkumu její zákonnosti (§ 165 správního řádu). [33] Např. zákon č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením. Tento vztah rozebírá rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. února 2022, č. j. 4 As 65/2018-85. [34] Viz Výroční zpráva fondu za rok 2021, dostupná v obchodním rejstříku. [35] Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. ledna 2013, č. j. 7 As 173/2012-44. Státní fond životního prostředí "... je samostatnou právnickou osobu, která má vlastní rozpočet (§ 2a zákona o SFŽPČR). Výdaje z rozpočtu Státního fondu životního prostředí České republiky tedy nejsou výdaji státního rozpočtu." [36] Po změně provedené zákonem č. 484/2020 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. [37] Srov. čl. 2 Listiny i Ústavy. [38] Srov. např. zpráva veřejného ochránce práv ze dne 17. května 2019, sp. zn. 6044/2018/VOP/RM; dostupné https://eso.ochrance.cz/Nalezene/Edit/6996. Mj. se zabývá výjimečnou analogickou aplikací občanského zákoníku na oblast veřejného zdravotního pojištění. "Aplikace občanského zákoníku na postup zdravotních pojišťoven při správě placení pojistného na veřejné zdravotní pojištění přichází v úvahu pouze výjimečně, a to tehdy, odkazují-li na něj výslovně veřejnoprávní předpisy, nebo neobsahují-li veřejnoprávní předpisy adekvátní právní úpravu." [39] Srov. VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012. ISBN 978-80-7273-166-4 K § 1 odst. 2. [40] Závěr ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 3 z roku 2005; dostupné https://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimu-radu-a-spravnimu-trestani.aspx. [41] Po vzoru nálezu Ústavního soudu ze dne 5. listopadu 1996, Pl. ÚS 14/96, by takové vyloučení mělo být shledáno rozporné s čl. 2 odst. 3 Ústavy i čl. 2 odst. 2 Listiny, neboť zakládá absenci jak zákonného podkladu, tak mezí a způsobů uplatňování státní moci a je vzhledem k nedostatku jiné právní úpravy tohoto řízení v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy i čl. 2 odst. 2 Listiny, přičemž vyloučením použití obecných předpisů o správním řízení při neexistenci jiných je současně založen i rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání se svých práv. [42] Příklad soudního rozhodnutí, která šla proti výslovnému textu zákona, je např. explicitní vyloučení odůvodnění rozhodnutí, které je v rozporu s právem na spravedlivý proces. Soudy vyložily, že navzdory tomuto ustanovení je třeba nevyhovující rozhodnutí odůvodnit tak, aby obstálo v soudním přezkumu. Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. února 2010, č. j. 7 Afs 1/2010-53. [43] Navíc v řízeních, z nichž mi ministr zemědělství zaslal rozhodnutí, příjemci nebyli zastoupeni advokátem, v jednom případě šlo dokonce o platební rozkaz.