Text dokumentu

Sp. zn.: 6119/2018/VOP/JMI Č. j.: KVOP-25736/2019 Akceptace generální plné moci advokáta ze strany správních orgánů Výzkum veřejného ochránce práv 2019 Obsah Obsah Úvodní slovo Analýza výsledků dotazníkového šetření 1. Akceptace generální plné moci advokáta 2. Zdroje právního hodnocení 3. Frekvence využívání generální plné moci 4. Další zjištění Úvodní slovo Výzkum jsem provedla kvůli šetření z vlastní iniciativy zaměřenému na přístup správních orgánů k předkládaným generálním plným mocím advokátů. Jeho cílem bylo zmapovat aplikační praxi správních orgánů při akceptování generální plné moci advokáta v rámci správních řízení. Metoda výzkumu spočívala v elektronickém dotazníkovém šetření. S žádostí o vyplnění dotazníku jsem se obrátila na všech třináct krajských úřadů, Magistrát města Brna a Magistrát hlavního města Prahy. Konkrétně jsem oslovila vedoucí těch odborů, které v rámci své činnosti vedou správní řízení. Dotazník vyplnilo 109 z celkem 152 oslovených odborů (návratnost tedy činí 72 %). Sběr dat probíhal od 27. září do 30. listopadu 2018. Analýza výsledků dotazníkového šetření Dotazník obsahoval modelový příklad generální plné moci, a následně několik otázek k praxi správního orgánu - odboru krajského úřadu - v obdobných situacích.[1] Klíčovou otázkou bylo, zda při předložení generální plné moci odbory bez dalšího považují advokáta za zástupce účastníka správního řízení, nebo ne. Pro případ, že odbor advokáta nepovažuje za zástupce účastníka řízení, ptal se dotazník na další postup, zejména na to, zda vyzývá k doplnění prosté či procesní plné moci. Dotazník dále zkoumal, ze kterých zákonných ustanovení, případně judikatury, odbory při posuzování této otázky vycházejí a jak často se ve své praxi setkávají s předkládáním generální plné moci. 1. Akceptace generální plné moci advokáta I když se veřejný ochránce práv při své činnosti opakovaně setkal s případy, kdy úřady odmítly akceptovat generální plnou moc advokáta, dotazníkové šetření mezi jednotlivými odbory krajských úřadů naznačuje, že tento postup je pouze ojedinělý. Jak ukazuje Graf 1, velká většina - až 94 % dotázaných odborů - generální plnou moc akceptuje a advokáta považuje za zástupce účastníka správního řízení. Lze tedy konstatovat, že v této otázce panuje jasná shoda a opačný postup je pouze ojedinělý (advokáta v takovém případě nepovažuje za zástupce účastníka správního řízení pouze 6 % odborů). Graf 1 Akceptace generální plné moci advokáta (N=109) Odbory, které generální plnou moc advokáta neakceptují, svůj postup odůvodňují různě. Pět ze šesti odkazuje na § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu ["Zmocnění může být uděleno... pro neurčitý počet řízení s určitým předmětem, která budou zahájena v určené době nebo bez omezení v budoucnu; podpis na plné moci musí být v tomto případě vždy úředně ověřen a plná moc musí být do zahájení řízení uložena u věcně příslušného správního orgánu, popřípadě udělena do protokolu."]. Jeden odbor kromě toho odkazuje i na § 33 odst. 2 písm. b) správního řádu ["Zmocnění může být uděleno... pro celé řízení."] a § 33 odst. 2 písm. a) správního řádu ["Zmocnění může být uděleno... k určitému úkonu, skupině úkonů nebo pro určitou část řízení."]. Dva odbory vycházejí také z judikatury, konkrétně z rozhodnutí různých soudů č. j. 2 As 29/2004-120, 30 A 63/2015-44, 30 A 39/2012-63 a 7 As 86/2015-22. Jeden odbor navíc dodal, že nemá v kompetenci vedení správních řízení, vede pouze řízení daňová (šlo o ekonomický odbor); generální plnou moc by neakceptoval, jelikož vychází "zejména ze skutečnosti, že úřední osoby a osoby zúčastněné na správě daní jsou vázány velmi silnou povinností mlčenlivosti". Odbory, které generální plnou moc advokáta neakceptují, následně volí poměrně různorodý postup. Dva z nich vyzývají účastníka řízení k doplnění prosté či procesní plné moci, jeden vyzývá k doplnění prosté či procesní plné moci advokáta, další vyzývá účastníka řízení i advokáta k doplnění úředně ověřených podpisů a jeden uvedl, že by s daným advokátem jednal jako se zmocněncem účastníka řízení, za samotného účastníka řízení by ho ale nepovažoval. Zbylý odbor na tuto otázku neodpověděl. Dále jsme se zaměřili na otázku, zda jsou v praxi úřadů v otázce akceptace generální plné moci přítomny určité konzistentní vzorce, a to podle krajů nebo podle odborů. Výsledky ale nic podobného neukazují. Z Grafu 2 je patrné, že plná shoda panuje v deseti ze třinácti krajských úřadů. Odbory, které generální plnou moc neakceptují, se nacházejí na různých krajských úřadech nebo magistrátech: dva z nich jsou na Krajském úřadu Plzeňského kraje, vždy jeden takový odbor se nachází na Krajském úřadu Olomouckého kraje, Krajském úřadu Královéhradeckého kraje, Magistrátu města Brna a Magistrátu hlavního města Prahy. V rámci daných úřadů jde vždy o menšinovou praxi, většina tamních odborů generální plnou moc akceptuje. Graf 2 Akceptace generální plné moci advokáta dle krajů (N=109) Výsledky nepoukazují ani na to, že by praxe úřadů v otázce akceptace generální plné moci souvisela s typem agendy.[2] Z Grafu 3 lze vidět, že napříč zhruba dvěma třetinami odborů tříděných podle věcné agendy panuje plná shoda. Odbory, které generální plnou moc neakceptují, vyřizují různorodou agendu: jde vždy o jeden odbor obrany, ekonomický odbor, odbor regionálního/strategického/územního rozvoje, odbor zdravotnictví, odbor územního plánování a stavebního řádu a odbor kultury a památkové péče. Graf 3 Akceptace generální plné moci advokáta podle odborů (N=109) 2. Zdroje právního hodnocení Je zajímavé, že i když se velká část odborů na akceptaci generální plné moci advokáta shoduje, činí tak ze značně odlišných důvodů, respektive jejich právní názor se opírá o odlišná ustanovení správního řádu. Jak ukazuje Graf 4, zhruba polovina odborů (53 %) vychází z § 33 odst. 2 písm. d) správního řádu ["Zmocnění může být uděleno... v jiném rozsahu na základě zvláštního zákona."]. Dalších 50 % odborů vychází z § 33 odst. 2 písm. b) správního řádu ["Zmocnění může být uděleno... pro celé řízení."]. Zhruba pětina odborů vychází z § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu ["Zmocnění může být uděleno... pro neurčitý počet řízení s určitým předmětem, která budou zahájena v určené době nebo bez omezení v budoucnu; podpis na plné moci musí být v tomto případě vždy úředně ověřen a plná moc musí být do zahájení řízení uložena u věcně příslušného správního orgánu, popřípadě udělena do protokolu."]. Pouze desetina odborů uvedla, že vychází z § 33 odst. 2 písm. a) správního řádu ["Zmocnění může být uděleno... k určitému úkonu, skupině úkonů nebo pro určitou část řízení."]. Ve zkratce lze tedy konstatovat, že i když odbory docházejí ke stejnému závěru, vede je k tomu jiná cesta. To dokládá komplikovanost a nejednoznačnost panující v této otázce. Graf 4 Ustanovení správního řádu, o které se úřady opírají při rozhodování o tom, zda akceptovat generální plnou moc advokáta (N=108) Pozn.: Součet kategorií převyšuje celkový součet respondentů, jelikož ti mohli označit více odpovědí. Některé odbory uvedly, že vycházejí i z jiných zákonů než ze správního řádu: tři se opírají také o § 1 a § 26 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, jeden bere v úvahu právní úpravu týkající se obecného zmocněnce obsaženou v občanském zákoníku a další považuje za důležité také § 34 odst. 3 správního řádu. Názor na to, podle kterého ustanovení správního řádu při posuzování generální plné moci advokáta postupovat, je nejednotný i při zúžení perspektivy na jednotlivé krajské úřady a magistráty. Jak ukazuje Graf 5, pouze odbory ze dvou krajských úřadů (Pardubický kraj a Karlovarský kraj) se shodují na konkrétním ustanovení. U zbylých jedenácti krajských úřadů a dvou magistrátů volily jednotlivé odbory odlišné odpovědi, zpravidla ale mezi nimi mírně převažoval názor, že generální plnou moc advokáta akceptují na základě § 33 odst. 2 písm. d) správního řádu ["Zmocnění může být uděleno... v jiném rozsahu na základě zvláštního zákona."]. Graf 5 Ustanovení správního řádu, o které se odbory opírají při rozhodování o tom, zda akceptovat generální plnou moc advokáta, podle krajů (v závorce počty odborů) (N=108) Shoda na tom, podle kterého ustanovení správního řádu při rozhodování o akceptaci generální plné moci advokáta postupovat, nepanuje ani napříč jednotlivými agendami. Graf 6 demonstruje, že i když vykonávají stejnou agendu, odbory z různých krajských úřadů/magistrátů se ve svém uvažování liší. Graf 6 Ustanovení správního řádu, o které se úřady opírají při rozhodování o tom, zda akceptovat generální plnou moc advokáta, podle odborů (N=108) Jednotlivé odbory používají kromě ustanovení správního řádu i další zdroje právního hodnocení. Graf 7 ukazuje, že pro více než tři čtvrtiny z nich je hlavním zdrojem jejich vlastní aplikační praxe a vlastní právní výklad. Polovina vychází ze závěrů poradního sboru Ministerstva vnitra ke správnímu řádu, necelá pětina z odborné literatury nebo školení a pouze zhruba desetina z judikatury. Graf 7 Další zdroje právního hodnocení (N=107) Pozn.: Součet kategorií převyšuje celkový součet respondentů, jelikož ti mohli označit více odpovědí. Co se týče používané judikatury, šetření odhalilo kuriózní situaci, kdy stejná soudní rozhodnutí některé odbory používají jako argument pro akceptaci generální plné moci advokáta, jiné zase jako argument pro její odmítnutí. Jedná se konkrétně o rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 86/2015-22 (dva odbory na základě něj dovozují akceptaci, jeden odmítnutí) a rozhodnutí č. j. 30 A 63/2015-44 (jeden odbor na základě něj dovozuje akceptaci, další naopak odmítnutí). Odbory, které generální plnou moc advokáta akceptují, se opírají také o rozhodnutí č. j. 4 As 171/2014-26, 17 A 69/2014-40, 8 Azs 16/2007-158 (uvedly vždy dva odbory), 5 A 41/2001-28, 2 As 29/2004-120, 2 As 28/2006-49, 7 As 44/2006-58, 5 Azs 28/2009-72, 58 A 52/2011-40, 6 Afs 315/2016-18, 10 As 9/2016-29, 4 As 238/2017, 4 As 237/2018-22 (uvedly vždy jeden odbor). Jeden odbor, který generální plnou moc advokáta neakceptuje, zmínil jako zdroj svého právního hodnocení také rozhodnutí č. j. 30 A 39/2012-63. 3. Frekvence využívání generální plné moci Analýza četnosti podání, ve kterých účastníka řízení zastupuje advokát na základě generální plné moci (Graf 8), naznačuje, že s touto situací mají za roky 2017 až 2018 zkušenost více než tři čtvrtiny odborů krajských úřadů (77 %), i když většina z nich se s touto situací setkává pouze ojediněle. Téměř čtvrtina dotázaných uvedla, že se s takovým případem nikdy nesetkala. Polovina odborů sdělila, že se s nimi setkává zřídka (odhadem v méně než 10 % všech podání), pětina odborů je řeší občas (tyto případy tvoří odhadem 10 % až 50 % všech podání) a pro 4 % odborů jde o častou situaci (tyto případy tvoří většinu podání). Graf 8 Frekvence podání, ve kterých účastníka řízení zastupuje advokát na základě generální plné moci, v letech 2017-2018 (N=108) Nejčastěji se s generální plnou mocí advokáta setkávají tři odbory: odbor územního plánování a stavebního řádu, krajské živnostenské úřady a odbor dopravy. Zhruba polovina z nich uvedla, že se s těmito podáními setkává občas nebo často (Graf 9). Naopak, za sledované období se s nimi nikdy nesetkal odbor obrany a odbor bytový. Graf 9 Frekvence podání, ve kterých účastníka řízení zastupuje advokát na základě generální plné moci, v letech 2017-2018 podle odborů (N=108) 4. Další zjištění V závěrečné části dotazníku měli respondenti možnost vyjádřit k tématu generální plné moci ve správních řízeních další komentáře, připomínky nebo návrhy. Tuto možnost využilo devět z nich. Co se týče návrhů, jeden odbor doporučuje zrušit § 33 odst. 1 písm. c) správního řádu, protože vymezení "ochrana životního prostředí" podle něj "může zasahovat mnoho druhů řízení dle speciálních zákonů a způsobovat problémy v aplikační praxi". Odbory zejména popisovaly své zkušenosti z praxe a svůj postup v situaci, kdy se v praxi setkají s generální plnou mocí: Poměrně často se setkáváme i s generální plnou mocí udělenou obecnému zmocněnci. V takovém případě není zřejmé, zda podání odmítnout, či zda vykládat situaci způsobem, že předložená plná moc je dokladem existence dohody o jejím udělení v rozsahu zahrnujícím také předmětné správní řízení, a účastníka (nebo jeho zástupce?) pouze vyzvat k odstranění nedostatků. Také se občas setkáváme s tím, že účastník je zastoupen na základě generální plné moci advokátem, přičemž následně udělí pro zastupování v řízení plnou moc obecnému zmocněnci. Ani v těchto případech není dle našeho názoru zcela zřejmé, jak by měl správní orgán postupovat, resp. zda se u těchto dvou plných moci uplatní princip, že pozdější ruší dřívější. Ve zřídkavých případech, kdy se s generální plnou mocí advokáta v řízení setkáváme, bývá univerzální text generální plné moci doplněn ještě o specifikaci konkrétního správního řízení. S generální plnou mocí bez této specifikace dle výše uvedeného příkladu jsme se na odboru dosud nesetkali. Vyplnění dotazníku tedy neodráží zkušenost, ale uvažovanou aplikaci. Nicméně i bez specifikace konkrétního řízení by zdejší odbor vyjádření vůle účastníka takto široce se nechat zastoupit akceptoval a plnou moc pro řízení, v němž by byla tato generální plná moc doložena, by posoudil buď jako plnou moc ve smyslu § 33 odst. 2 písm. b) správního řádu nebo ve smyslu § 33 odst. 2 písm. d) správního řádu ve spojení se zákonem o advokacii. Závěry poradního sboru, metodické pokyny a judikaturu považujeme za užitečnou, ale ne závaznou pomůcku, tou je zákonná úprava. Generální plná moc /PM/ advokáta nepředstavuje dle našeho názoru problém. Advokát je zástupce účastníka řízení. Koncipient nikoliv - je zástupcem advokáta. Problémem však jsou velmi často předkládané generální PM moci (např. generální PM občana udělená jinému občanovi), které zná soukromé právo, ale nikoliv správní řád. Tam vyžadujeme PM prostou (§ 33/2/a), PM procesní (§ 33/2/b) nebo PM prezidiální § 33/2/c - ověřený podpis). Setkali jsme se s tvrzením advokáta, že přece sám může ověřovat podpis dle § 25a zákona č. 85/1996 Sb., takže když je na plné moci podepsán, je zřejmé, že je také podepsáno zastoupeným účastníkem. K tomu dodáváme, že pak by ale muselo na plné moci být zvláštní prohlášení advokáta dle § 25a citovaného zákona. To, že je někdo zmocněncem účastníka řízení, z něho samotného účastníka řízení nedělá - účastník je ten, komu v řízení vznikají práva anebo povinnosti, nikoli jeho zástupce, to by bylo absurdní. V některých případech vyzýváme k upřesnění či doplnění PM, zejména z důvodu její zmatečnosti. Další odbor komentoval spornou otázku, podle kterého ustanovení správního řádu při posuzování akceptovatelnosti generální plné moci advokáta postupovat. Je nám znám obsah závěru Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu a správnímu trestání č. 113/2012, v němž je řešena sporná otázka, zda se jedná o zmocnění podle § 33 odst. 2 písm. b) anebo písm. d) správního řádu. Dle našeho názoru je předložení tzv. generální plné moci v konkrétním správním řízení projevem vůle zmocnitele nechat se určeným zmocněncem (v těchto případech advokátem) zastupovat v tomto konkrétním řízení s tím, že generální plná moc se vztahuje i na případné využití dozorových opravných prostředků vztahujících se k tomuto konkrétnímu řízení (přezkumné řízení, obnova řízení). Z pohledu teorie se jistě jedná o zajímavou (spornou) otázku, a bylo by snad možno při jejím hodnocení s určitým nadhledem dospět i k závěru, že se fakticky jedná o částečnou kombinaci zmocnění dle písm. b) a d) zmíněného ustanovení. Z pohledu praxe správního orgánu je nutno zohlednit zejména práva a oprávněné zájmy účastníka řízení, který předložením generální plné moci jasně prokazuje svoji vůli nechat se v řízení zastoupit, a v tom by mu nemělo být bráněno. Zajímavě o tomto tématu pojednává doc. JUDr. Pavel Mates, CSc., ve svém příspěvku "Zastoupení ve správním řízení" uveřejněném na: http://www.bulletin-advokacie.cz/zastoupeni-ve-spravnim-rizeni?browser=full Jeden odbor poukázal na nejasnost panující v oblasti úředního ověření podpisů v případě, kdy klient zmocnil advokáta ve všech právních úkonech, a požádal veřejnou ochránkyni práv o případné stanovisko k tomu, zda je úřední ověření podpisů nutné. Příloha: Znění dotazníku Akceptace generální plné moci advokáta - dotazník pro odbory krajských úřadů Cílem dotazníku je v celorepublikovém měřítku zjistit praxi a zejména názory krajských úřadů a jejich jednotlivých odborů na správný postup při nakládání s generální plnou mocí advokáta. Shromážděná data ochránkyně použije jako východisko při vedení další diskuze o tomto tématu a nalezení optimálního a jednoznačného řešení. Přečtete si prosím Vzorovou generální plnou moc advokáta: PLNÁ MOC Já, XY, narozena XY, trvale bytem XY tímto zmocňuji JUDr. Petra Novotného, advokáta ČAK 1, se sídlem XY, aby mne obhajoval nebo ve všech správních věcech zastupoval, aby prováděl veškeré úkony, přijímal doručované písemnosti, podával návrhy a žádosti, uzavíral smíry, dohody a narovnání, uznával uplatněné nároky, vzdával se nároků, podával opravné prostředky, námitky nebo rozklady a vzdával se práva na jejich podání uplatnění, vymáhal nároky, plnění nároků přijímal, jejich plnění potvrzoval, to vše i tehdy, je-li potřeba zvláštní plné moci. Tuto plnou moc uděluji v rámci rozsahu práv a povinností upravených právními předpisy, které jsou součástí právního řádu ČR, zejména k zastupování ve věcech trestních, správních, občanskoprávních, pracovněprávních, insolvenčních a exekučních. Beru na vědomí, že advokát je oprávněn za sebe ustanovit zástupce nebo pověřit svého zaměstnance a souhlasím, aby každý ze zástupců jednal samostatně. Je mi známo, že advokátovi za poskytování právních služeb náleží odměna a úhrada jeho hotových výdajů a ztráty času dle uzavřené příkazní smlouvy s advokátem a mimosmluvní odměna a náhrada ostatních výdajů advokáta dle vyhlášky 177/1996 Sb., advokátní tarif, v platném znění. Odměnu advokáta a ostatní výdaje advokáta se zavazuji zaplatit, kdykoliv budu vyzván (a) k zaplacení. Jsem povinen složit zálohu podle postupu prací při poskytování právních služeb po dohodě s advokátem. V XY dne.............. klient................ Zmocnění přijímám advokát............... Zmocňuji dále ve stejném rozsahu: XY, advokátního koncipienta ČAK č. 11111 Zmocnění přijímám.............. 1. Jak vyhodnocujete situaci, kdy se účastník správního řízení nechá zastoupit advokátem na základě generální plné moci výše uvedeného znění? Považujete tohoto advokáta bez dalšího za zástupce účastníka správního řízení? A. Ano, advokáta považuji za zástupce účastníka správního řízení B. Ne, advokáta nepovažuji za zástupce účastníka správního řízení 2. O které ustanovení správního řádu se opíráte při rozhodování o tom, zda akceptovat generální plnou moc advokáta? Můžete označit více možností. A. Ustanovení § 33 odst. 2 písm. a) správního řádu ("Zmocnění může být uděleno a) k určitému úkonu, skupině úkonů nebo pro určitou část řízení") B. Ustanovení § 33 odst. 2 písm. b) správního řádu ("Zmocnění může být uděleno b) pro celé řízení") C. Ustanovení § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu ("Zmocnění může být uděleno c) pro neurčitý počet řízení s určitým předmětem, která budou zahájena v určené době nebo bez omezení v budoucnu; podpis na plné moci musí být v tomto případě vždy úředně ověřen a plná moc musí být do zahájení řízení uložena u věcně příslušného správního orgánu, popřípadě udělena do protokolu") D. Ustanovení § 33 odst. 2 písm. d) správního řádu ("Zmocnění může být uděleno d) v jiném rozsahu na základě zvláštního zákona") 3. Z jakých zdrojů vycházíte při svém právním hodnocení? Můžete označit více možností. A. z vlastní aplikační praxe B. z judikatury: uveďte prosím spisové značky soudních rozhodnutí _________ C. z metodických pokynů: z jakých? _________ D. ze závěrů poradního sboru Ministerstva vnitra ke správnímu řádu E. jiné zdroje: jaké? _________ Na otázku č. 4 odpovídají pouze respondenti, kteří v otázce č. 1 zvolili možnost B (Ne). Ostatní pokračují otázkou č. 5. 4. Když advokáta bez dalšího za zástupce účastníka správního řízení nepovažujete, jaký je Váš další postup? A. vyzveme advokáta k doplnění prosté či procesní plné moci B. vyzveme účastníka řízení k doplnění prosté či procesní plné moci C. podání pro nepřípustnost zamítneme D. jiný postup: ______________________ 5. Jak často se v uplynulých dvou letech (roky 2017 a 2018) Váš odbor setkal s podáními, ve kterých účastníka řízení zastupuje advokát na základě generální plné moci? A. Nikdy (za dané období jsme se s takovým podáním nesetkali) B. Zřídka (odhadem, tyto případy tvoří méně než 10 % všech podání) C. Občas (odhadem, tyto případy tvoří 10 až 50 % všech podání) D. Často (odhadem, tyto případy tvoří většinu všech podání) 6. Máte k tématu generální plné moci ve správních řízeních další komentáře, připomínky nebo návrhy? _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 7. Uveďte prosím název Vašeho odboru. ___________________ 8. Uveďte prosím název Vašeho krajského úřadu. A. Krajský úřad Jihočeského kraje B. Krajský úřad Jihomoravského kraje C. Krajský úřad Karlovarského kraje D. Krajský úřad Kraje Vysočina E. Krajský úřad Královéhradeckého kraje F. Krajský úřad Libereckého kraje G. Krajský úřad Moravskoslezského kraje H. Krajský úřad Olomouckého kraje I. Krajský úřad Pardubického kraje J. Krajský úřad Plzeňského kraje K. Krajský úřad Středočeského kraje L. Krajský úřad Ústeckého kraje M. Krajský úřad Zlínského kraje N. Magistrát hlavního města Prahy [1] Plné znění dotazníku je uvedené v příloze. [2] Vzhledem k tomu, že rozdělení agendy i názvy odborů se mezi jednotlivými krajskými úřady a magistráty liší, byly zpětně rekódovány do širších a obecnějších kategorií.