Text dokumentu

Příloha č. j. KVOP-33339/2022/S Brno 6. června 2022 Připomínky veřejného ochránce práv k návrhu vyhlášky o zveřejňování soudních rozhodnutí (č. j. předkladatele MSP-19/2022-LO-SP) OBECNÉ PŘIPOMÍNKY 1. Zveřejňování rozhodnutí pouze v agendě C (Co) a T (To) o trestných činech podle § 331 až 333 trestního zákoníku [1] Návrh počítá se dvěma fázemi zveřejňování soudních rozhodnutí - rozhodnutí v agendě C (Co) a rozhodnutí v agendě T (To) o trestných činech podle § 331 a 333 trestního zákoníku. Tento rozsah měl být původně (tedy v návrhu úpravy v roce 2019 a 2020) stanoven pouze jako zkušební, poté měl být rozšířen [2]. Od doby, kdy moje předchůdkyně, Mgr. Anna Šabatová, PhD., vedla šetření týkající se nedostatečného zveřejňování soudních rozhodnutí (šetření pod sp. zn. 4292/2015/VOP zahájené již v červenci 2015) a jak ona (září 2019), tak i já (červenec 2020) [3] jsme psali připomínky k návrhu novely instrukce o zveřejňování rozhodnutí, uplynulo několik let, v nichž proběhla i testovací fáze zveřejňování rozhodnutí. Přesto se navrhovaný rozsah zveřejňovaných agend nezměnil a ani není znám plán jeho rozšíření. V tomto shledávám zásadní nedostatek předložené vyhlášky. Rozhodnutí by měla být zveřejněna v zásadě ze všech soudních agend. Výjimky by měly být řádně odůvodněné. Např. zveřejňování rozhodnutí z celé trestní agendy (tedy i mimo úplatkářství) a také agendy opatrovnické považuji za velice potřebné k dosažení cíle zveřejňování soudních rozhodnutí (viz důvodová zpráva k § 2). O poptávce společnosti o širší záběr veřejně přístupných rozhodnutí svědčí i vznik různých soukromých databází (např. trestních rozsudků týkajících se sexualizovaného a domácího násilí [4]). Navrhuji do vyhlášky doplnit harmonogram, kdy bude zahájeno zveřejňování rozhodnutí i v jiných agendách. Tato připomínka je zásadní. 2. Zveřejňování pouze rozhodnutí "ve věci" Již v červenci 2020 jsem v připomínkách k návrhu instrukce Ministerstva spravedlnosti, kterou se měla měnit instrukce Ministerstva spravedlnosti č. j. 20/2002-SM, sdělil, že nepovažuji za dostatečné zveřejňovat pouze rozhodnutí vydaná ve věci. I současný návrh omezuje zveřejňování rozhodnutí pouze na tato rozhodnutí (s výčtem rozhodnutí, která se nezveřejňují). Domnívám se nadále, že je vhodné zveřejňovat i některá rozhodnutí, která nejsou vydaná "ve věci". Navrhuji proto rozšířit povinnost zveřejňovat rozhodnutí - např. i na rozhodnutí o předběžném opatření, o námitce podjatosti, o osvobození od soudních poplatků, o ustanovení zástupce, rozhodnutí ve vazebních věcech, rozhodnutí o znalečném. I tato rozhodnutí ve svých odůvodněních obsahují cenné informace, které by měly být dostupné veřejnosti (např. při kterých skutkových okolnostech soud shledal naplnění důvodů pro nařízení vazby). Tato připomínka je zásadní. 3. Nepropojenost zřizované databáze soudních rozhodnutí s databázemi vrcholných soudů Z návrhu vyhlášky ani důvodové zprávy není zřejmé, zda a jakým způsobem má být (do budoucna) propojena databáze soudních rozhodnutí s již existujícími databázemi soudních rozhodnutí vrcholných soudů (elektronická databáze rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu a elektronická databáze rozhodnutí Ústavního soudu). Domnívám se, že elektronická databáze by měla být schopna uživateli nabídnout (či alespoň zprostředkovat) kompletní (nejlépe chronologický) přehled o rozhodnutích vydaných v jednotlivé věci všemi soudy (nikoliv jen bezprostředně nadřízenými). Z toho důvodu doporučuji jako doprovodnou informaci u každého záznamu o jednotlivém soudním rozhodnutí (§ 9) vést i údaje o všech souvisejících soudních rozhodnutích vydaných ve věci (a jejich výsledku). S ohledem na uživatelský komfort by bylo vhodné, aby se do budoucna počítalo s možností záznamy k těmto rozhodnutím otevřít pouhým "proklikem". V této souvislosti by měl návrh vyhlášky upravovat, jakým způsobem bude docházet k editaci/doplňování doprovodných informací k již zveřejněným soudním rozhodnutím (informace o probíhajícím/výsledku řízení o dovolání, ústavní stížnosti). Tato připomínka je zásadní. 4. Nepropojenost zřizované databáze soudních rozhodnutí s databází "významných" rozhodnutí" Dřívější návrhy úpravy zveřejňování soudních rozhodnutí (září 2019, červenec 2020) počítaly se změnou instrukce Ministerstva spravedlnosti č. j. 20/2002-SM, kterou se upravuje postup při evidenci a zařazování rozhodnutí okresních, krajských a vrchních soudů do systému elektronické evidence soudní judikatury. Moje předchůdkyně v září 2019 kritizovala v návrhu dvojí postup zveřejňování v dané instrukci - dosavadní zveřejňování významných rozhodnutí a "nový způsob zveřejňování všech rozhodnutí". Navrhovala proto, aby se způsob zveřejňování v případě obou výše zmíněných skupin soudních rozhodnutí co nejvíce sjednotil. Návrh z roku 2020 předpokládal, že rozhodnutí s judikaturním významem nebudou do nově vytvářené databáze soudních rozhodnutí patrně vůbec zařazována a budou evidována pouze ve stávající databázi programu JUDIKATURA. Toto řešení jsem nepovažoval za vhodné. Právě rozhodnutí, jejichž zveřejnění ve stávající databázi programu JUDIKATURA doporučily evidenční senáty, by mohla být zajímavým obohacením zřizované databáze soudních rozhodnutí a zvyšovat její informační hodnotu pro veřejnost. Předkladateli jsem doporučil tuto otázku ještě přehodnotit. Současný návrh vyhlášky ani důvodová zpráva vztah databází neřeší. Navrhuji proto do důvodové zprávy vymezit vztah mezi stávající databází programu JUDIKATURA a "novou" databází soudních rozhodnutí. Tato připomínka je zásadní. 5. Nepropojenost zřizované databáze soudních rozhodnutí se soudními rozhodnutími zveřejňovanými podle § 5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím Moje předchůdkyně v návaznosti na své šetření, jehož předmětem bylo zveřejňování soudních rozhodnutí v elektronické databázi Ministerstva spravedlnosti, navrhla [5] Ministerstvu spravedlnosti v souladu s § 22 zákona o veřejném ochránci práv [6], aby soudní rozhodnutí poskytovaná na základě individuálních žádostí podle zákona o svobodném přístupu k informacím byla veřejnosti rovněž zpřístupňována (ve smyslu § 5 odst. 3 tohoto zákona) v elektronické databázi soudních rozhodnutí. V současnosti jsou tyto informace zveřejňovány pouze na úředních deskách jednotlivých soudů. Soudní rozhodnutí poskytnuté v pseudonymizované podobě podle zákona o svobodném přístupu k informacím jsou veřejnosti sice formálně dostupné, nicméně jejich informační hodnotu značně snižuje skutečnost, že tato rozhodnutí nejsou zveřejňována v centralizované databázi a při jejich vyhledávání nelze použít ani základní vyhledávací kritéria (podle sp. zn., druhu věci, fulltextem). Zástupci Vašeho ministerstva mojí předchůdkyni na jednání dne 16. července 2019 přislíbili, že na základě novelizované instrukce budou mít soudy povinnost zveřejňovat v databázi soudních rozhodnutí i rozhodnutí poskytnutá na základě zákona o svobodném přístupu k informacím. Tomu odpovídalo i znění návrhu novely instrukce ze září 2019 [7]. Povinnost zveřejňovat v databázi soudních rozhodnutí i rozhodnutí poskytnutá na základě zákona o svobodném přístupu k informacím však v návrhu vyhlášky chybí. Navrhuji, aby povinnost soudů zveřejňovat svá rozhodnutí poskytnutá podle zákona o svobodném přístupu k informacím (agenda Si) byla v návrhu zachována. Jsem přesvědčen, že toto doporučení napomůže dosáhnout i jednoho z cílů předkládaného návrhu - snížit počet žádostí o informace. Budou-li moci žadatelé o informace snadno před podáním své žádosti zjistit, zda soudní rozhodnutí již nebylo dříve poskytnuto jinému žadateli, jsem přesvědčen, že této možnosti (minimálně část žadatelů) využije a žádost o informace nakonec vůbec nepodají. Tato připomínka je zásadní. 6. Odlišnost přístupu pseudonymizace podle návrhu vyhlášky a zákona o svobodném přístupu k informacím Návrh důvodové zprávy konstatuje, že mezi uvedenými předpisy není žádný vztah - tedy ani vztah subsidiarity, který by legitimně umožňoval použít některé atributy zákona o svobodném přístupu k informacím. "Uvedená databáze je dle § 118a zákona č. 6/2002 Sb., informačním systémem veřejné správy, na který zákon o svobodném přístupu k informacím nedopadá". Je tak volen jiný postup pro pseudonymizaci rozhodnutí zveřejňovaných v databázi (daný předkládanou vyhláškou) a rozhodnutí poskytovaných na základě zákona o svobodném přístup k informacím (postup daný instrukcí Ministerstva spravedlnosti č. j. 13/2008-SOSV). Rozumím tomu, že velká míra pseudonymizace rozhodnutí zveřejněných v databázi je dána několika faktory (zejména ulehčení práce soudnímu personálu při hodnocení obsahu publikovaného rozhodnutí a, slovy důvodové zprávy, maximální sdělnost rozhodnutí o podstatě sporu). Domnívám se však, že volit odlišná pravidla není žádoucí. Jedním z důvodů pro založení databáze soudních rozhodnutí bylo odlehčení státní správě soudů při poskytování rozhodnutí na základě informačního zákona. Zvolením jiné míry pseudonymizace však tato výhoda odpadá, neboť při poskytování rozhodnutí na základě žádosti o informaci státní správa bude muset rozhodnutí pseudonymizovat podle jiných pravidel, ačkoliv rozhodnutí již bude zveřejněno v databázi. Navrhuji proto sjednotit pseudonymizaci pro účely zveřejnění v databázi i pro poskytnutí na základě zákona o svobodném přístupu k informacím (samozřejmě při zachování odlišného postupu při pseudonymizaci v odůvodněných případech). Tato připomínka je zásadní. KONKRÉTNÍ PŘIPOMÍNKY A. K části první, Úvodní ustanovení 7. K § 2 odst. 1 Jak už jsem uvedl v obecné části, zveřejňování rozhodnutí z agendy C (Co) a T (To) o trestných činech podle § 331 a 333 trestního zákoníku měl být jen počátek procesu zveřejňování rozhodnutí. Vyhláška však stanoví harmonogram počátku zveřejňování rozhodnutí pouze v těchto agendách. Rovněž považuji za nedostatečné omezit zveřejňování pouze na rozhodnutí ve věci. Velký informační přínos má i zveřejnění např. rozhodnutí o předběžném opatření, o námitce podjatosti, o osvobození od soudních poplatků, o ustanovení zástupce, rozhodnutí ve vazebních věcech či rozhodnutí o znalečném. Navrhuji do vyhlášky doplnit harmonogram, kdy bude zahájeno zveřejňování rozhodnutí i v jiných agendách. Navrhuji doplnit do vyhlášky zveřejňování i některých jiných rozhodnutí než rozhodnutí ve věci, např. rozhodnutí o předběžném opatření a rozhodnutí ve vazebních věcech. Tato připomínka je zásadní. 8. K 3 odst. 3 Návrh v § 3 odst. 2 správně stanoví cíl prováděné pseudonymizace - aby z textu rozhodnutí nebylo možné idenfitikovat konkrétní fyzické osoby. Dle § 3 odst. 3 elektronický systém navrhne k nahrazení údajů obecný pojem. Důvodová zpráva vysvětluje, co se rozumí obecným pojmem: "například konkrétní adresu aplikace nabídne nahradit obecným pojmem "[adresa]. V případě potřeby (např. informací o zdravotním stavu apod.) je možno odstranit i celé odstavce jejich nahrazením popisem odstraněné entity ("[odstavec]"). Rád bych v této souvislosti upozornil, že pseudonymizované údaje by měly být v zájmu srozumitelnosti nahrazovány obecnými popisy, které budou od sebe vzájemně odlišitelné ([adresa1], [adresa2], [svědek1], [svědek2], [nemovitost1], [nemovitost2] atp.). V případě, že v rozhodnutí bude nutné v zájmu ochrany soukromí fyzické osoby pseudonymizovat i text, který bude mít charakter zvláštní kategorie údajů podle čl. 9 a 10 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679, doporučuji nahrazovat odstraňovaný text takovým popisem, který bude alespoň v obecné rovině vystihovat charakter odstraňovaného textu (v případě pseudonymizace údajů o zdravotním stavu např. "chronický kašel způsobený kouřením cigaret" nahradit [informace o zdravotním stavu]). Doporučuji takto postupovat zvláště v těch případech, ve kterých odstraňované údaje byly pro soud důležitou okolností při rozhodování věci. Jsem si vědom, že takový způsob pseudonymizace nelze očekávat od elektronického nástroje (používaného softwaru) a bude vyžadovat vyšší aktivní účast pracovníka soudu (odpovědné osoby dle § 3 odst. 3 návrhu vyhlášky). Na druhou stranu lze předpokládat, že nutnost pseudonymizace těchto citlivých údajů bude spíše výjimečná, neboť k pseudonymizaci soudního rozhodnutí bude zpravidla postačovat odstranění ostatních identifikátorů fyzické osoby. Z toho důvodu doporučuji, aby výchozí údaje byly nahrazeny obecnými pojmy, které budou od sebe vzájemně odlišitelné ([adresa1], [adresa2], [svědek1], [svědek2], [nemovitost1], [nemovitost2]. Navrhuji, aby obecné pojmy byly konkrétnější, co se týče obsahu nahrazovaného textu (např. [informace o zdravotním stavu]). Tento způsob pseudonymizace by měl být promítnut i do navrhovaného textu § 3 odst. 3 vyhlášky. Současně se vyslovuji pro to, aby stejný postup při provádění psedonymizace byl zaveden ministerstvem i v souvislosti s vyřizováním žádostí podle zákona o svobodném přístupu k informacím. To předpokládá odpovídající úpravu instrukce ministerstva č. j. 13/2008-SOSV-SP. Lze předpokládat, že elektronický nástroj pro pseudonymizaci soudních rozhodnutí by soudy mohly bez větších problémů a s vysokou efektivitou využít i v této agendě (souvisí s obecnou připomínkou, v níž vyjadřuji nesouhlas se stanovením zvláštních pravidel pro pseudonymizaci). Tato připomínka je zásadní. 9. K § 4 odst. 1 obsah důvodové zprávy a. Úprava důvodové zprávy V § 4 odst. 1 písm. q) a s) je uvedeno, že se mají pseudonymizovat spisové značky insolvenčního řízení a katastrálního řízení. V písm. t) je pak uveden speciální případ, kdy se mají pseudonymizovat spisové značky soudních exekutorů, v případě, kdy soudní exekutor vystupuje jako strana nebo účastník řízení. V důvodové zprávě je však uvedeno: "na základě poznatků z dosavadní praxe při zveřejňování rozhodnutí by nově zpravidla mělo dojít k pseudonymizaci všech spisových značek, a čísel jednacích, s výjimkou spisové značky (čísla jednacího), pod níž bylo vydáno zveřejňované rozhodnutí". Vzápětí však důvodová zpráva upřesňuje v souladu s navrhovanou úpravou pseudonymizaci spisových značek katastrálních řízení, insolvenčních řízení a spisové značky soudních exekutorů, v případě, kdy vystupuje jako strana nebo účastník řízení. Zvýrazněná část důvodové zprávy je tak matoucí a navrhuji její úpravu:: "na základě poznatků z dosavadní praxe při zveřejňování rozhodnutí by nově zpravidla mělo dojít k pseudonymizaci některých spisových značek, a čísel jednacích, na základě kterých by mohlo dojít k identifikaci fyzické osoby. Tato připomínka je doporučující. b. Doplnění čísla jednacího, které je potřeba pseudonymizovat Současně navrhuji doplnit seznam údajů, které podléhají pseudonymizaci, o číslo jednací České správy sociálního zabezpečení, neboť toto číslo obsahuje rodné číslo fyzické osoby. Do § 4 odst. 1 tak navrhuji doplnit další písmeno ve znění: "číslo jednací u řízení vedeného Českou správou sociálního zabezpečení". Tato připomínka je zásadní. 10. K § 4 odst. 1 písm. w) V navrhovaném ustanovení se dle bodu v) pseudonymizují další informace, podle nichž by bylo možno fyzickou osobu identifikovat a podle bodu w) v případech hodných zvláštního zřetele ještě další údaje podle pokynu osoby, která rozhodnutí vydala. Podle důvodové zprávy se písm. w) vztahuje např. na oblast informací, na základě nichž bylo z těchto důvodů nařízeno neveřejné jednání. U bodu w) však chybí výslovný dodatek, jako u písm. "v", že má jít o údaje, podle nichž by bylo možno identifikovat fyzickou osobu. Jako případ vhodný zvláštního zřetele vnímám např. široké medializování soudního případu, kdy bude možné, resp. nebude vyloučené, identifikovat oběť na základě popisu skutkového děje trestného činu. Bez možnosti identifikovat fyzickou osobu (po odstranění dalších identifikátorů), není důvod "citlivé údaje" odstranit, neboť je není možné vztáhnout ke konkrétní fyzické osobě. Proto se domnívám, že postup podle písm. w) by měl být umožněn pouze tehdy, pokud by zanecháním údajů mohlo dojít k identifikaci fyzické osoby. K písm. w) navrhuji výslovně doplnit za slovo "údaje" větu: "podle nichž by bylo možno identifikovat fyzickou osobu". Tato připomínka je zásadní. 11. K 4 odst. 2 Uvedené ustanovení navrhuje pseudonymizaci údajů právnických osob a orgánů veřejné moci (s demonstrativním výčtem údajů, které pseudonymizaci nepodléhají). a. K právnickým osobám Podle důvodové zprávy je cílem takové úpravy ochrana fyzických osob, které jsou (např. personálně) propojeny s právnickými osobami. Domnívám se, že dostatečnou ochranu osobních údajů, resp. soukromí fyzických osob, poskytuje navrhovaná úprava v § 4 odst. 1. Demonstrativní výčet pseudonymizovaných údajů zahrnuje v písm. v) i "další osobní údaje, podle nichž by bylo možno fyzickou osobu identifikovat". Předpokládám, že za takové údaje bude možné považovat např. i "údaje zveřejněné ve veřejných rejstřících právnických a fyzických osob" a jako takové je lze pseudonymizovat již na základě § 4 odst. 1 písm. v) návrhu vyhlášky. Požadavek na automatickou pseudonymizaci údajů týkající se právnických osob (bez vazby na konkrétní fyzickou osobu) považuji za neopodstatněný a ustanovení za nadbytečné. Z tohoto důvodu navrhuji jeho vypuštění. Tato připomínka je zásadní. b. K orgánům veřejné moci Stejně tak považuji za neopodstatněné pseudonymizovat automaticky údaje o orgánech veřejné moci. Pokud by údaj o orgánech veřejné moci byl údajem, který by v konkrétním případě mohl identifikovat fyzickou osobu, je jej možné pseudonymizovat rovněž na základě § 4 odst. 1 písm. v) návrhu vyhlášky. Podle § 43 odst. 3 písm. f) zákona č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů, "[ú]daje o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy, které vypovídají o jeho veřejné nebo úřední činnosti, funkčním či pracovním zařazení, lze podle tohoto ustanovení zpracovávat i bez souhlasu subjektu údajů." Z tohoto důvodu navrhuji vypuštění i automatické pseudonymizace orgánů veřejné moci. Tato připomínka je zásadní. 12. K § 9 odst. 1 Podle tohoto ustanovení se rozhodnutí zveřejněná v databázi opatří mj. následujícími údaji: "d) označení ustanovení předpisů, jichž se rozhodnutí dotýká, e) označení, zda se jedná o rozhodnutí, které se týká či obsahuje odkaz na Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění jejích protokolů nebo rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, f) označení, zda se jedná o rozhodnutí, které se týká či obsahuje odkaz na některý z pramenů práva Evropské unie" Z důvodové zprávy nevyplývá bližší vysvětlení. Není podle mého názoru patrné, zda se právními předpisy, jejichž ustanovení budou označována, rozumí předpisy ve smyslu zákonných a podzákonných právních norem či rovněž i úpravy mezinárodní a nadnárodní (mezinárodních úmluv, předpisů práva EU) nebo zda rozhodnutí obsahující tuto mezinárodní a nadnárodní úpravu budou pouze označena ve smyslu písm. e) a f). Považuji za důležité, aby byla indexována i ustanovení nadnárodní i mezinárodní úpravy, která je mnohdy přímo aplikovatelná, a možnost vyhledávání rozhodnutí podle jejích ustanovení proto považuji za nezbytnou. Současně v důvodové zprávě není upřesněno, kdy se má dané ustanovení indexovat - zda vždy, když je o něm zmínka v textu rozhodnutí, či jen v případě, kdy ustanovení je v právním posouzení případu důležitá. Přikláním se tomu, aby byla indexována jen ta ustanovení, která jsou v daném případě zásadní. Navrhuji proto dovysvětlit v důvodové zprávě, že se budou indexovat také ustanovení mezinárodní i nadnárodní úpravy, jichž se rozhodnutí týká. Zároveň navrhuji v důvodové zprávě konkretizovat, v jakých případech se má ustanovení indexovat. Tato připomínka je zásadní. [1] Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. [2] I podle dřívějšího příslibu Ministerstva spravedlnosti, srov. např. dopis tehdejší ministryně spravedlnosti, Mgr. Marie Benešové, adresovaný mé předchůdkyni, ze dne 6. května 2019, č. j. MSP-50/2019-OEJ-ORG/2: "S ohledem na závěry jednání u Vašeho kulatého stolu dne 28. 2. 2019, si ministerstvo opětovně vyhodnotilo situaci a je toho názoru, že nejlepší cestou pro dosažení cíle zveřejňování, co největšího počtu rozhodnutí, je postupné rozšiřování agend, ve kterých se rozhodnutí zveřejňují. Ve výše uvedeném Akčním plánu se ministerstvo zavázalo ke zveřejňování rozhodnutí v jedné soudní agendě do konce roku 2020. Pilotní agendou byla určena agenda civilní krajských soudů v řízeních prvního stupně, zveřejňovány budou pravomocná meritorní rozhodnutí. Ministerstvo bude dále analyzovat během tvorby instrukce další agendy, které by mohly být zahrnuty již v pilotní fázi, ovšem bez nadměrného dopadu na administrativní aparát soudů např. rozhodnutí již poskytovaná podle zákona č. 106/1999 Sb." [3] Návrhy instrukce Ministerstva spravedlnosti, kterou se měla měnit instrukce Ministerstva spravedlnosti č. j. 20/2002-SM, kterou se upravuje postup při evidenci a zařazování rozhodnutí okresních, krajských a vrchních soudů do systému elektronické evidence soudní judikatury, [4] Dostupná na: https://www.beztrestu.cz/rozsudky [5] Závěrečné stanovisko ze dne 28. listopadu 2018, sp. zn. 4292/2015/VOP/JHO, Vaše č. j. MSP-10/2017-OOJ- MET/ 14 [6] Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [7] Dopis Ministerstva spravedlnosti ze dne 2. 9. 2019, Vaše č. j. MSP-30/2019-OOJ-MET/10.