Poznámka/Výsledek případu

Text dokumentu

Sp. zn.14/2022/SZD/MG Č. j. KVOP-37532/2022 V Brně dne 11. července 2022 Doporučení veřejného ochránce práv vládě České republiky ke změně zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů Podle § 22 zákona o veřejném ochránci práv [1] je veřejný ochránce práv oprávněn doporučit vydání, změnu nebo zrušení právního nebo vnitřního předpisu. Je-li předmětem zvláštního oprávnění nařízení nebo usnesení vlády nebo zákon, předkládá ochránce své doporučení vládě. I. Obsah doporučení ochránce Veřejný ochránce práv doporučuje vládě České republiky, aby prostřednictvím novely krizového zákona pověřila Ministerstvo vnitra nebo jiný ústřední orgán státní správy tím, aby sjednocoval postup veřejné správy a vydával metodická doporučení v době mimořádných situací. II. Východiska pro změnu právní úpravy V březnu 2021 jsem zahájil šetření z vlastní iniciativy. Jeho předmětem byla část pandemických opatření, která omezila fungování správních orgánů s cílem snížit osobní kontakty zaměstnanců úřadů s občany na nezbytně nutnou úroveň. Na základě podnětů stěžovatelů a obdržených informací od nevládních organizací jsem zaznamenal několik problematických aspektů, které ztížily možnost občanů efektivně uplatňovat jejich práva a vyřizovat na úřadech vše potřebné. Nejednotný postup úřadů Z důvodu nařízených pandemických opatření docházelo k různému omezování provozu úřadů, úředních hodin nebo činnosti podatelen. Při vyřizování podnětů jsem se například zabýval několika stížnostmi na nečinnost stavebních úřadů, které odkládaly výkon kontrolních aktivit kvůli pandemické situaci. Nápravu v těchto případech musely zjednat až nadřízené úřady. Některé úřady a instituce [2] dále odmítaly poskytnout lidem možnost seznámit se se spisem. Ze strany nevládních organizací bylo poukazováno i na to, že některé útvary Policie České republiky nepřijímaly trestní oznámení z důvodu omezení osobních kontaktů, aniž by poskytly občanům bližší informace o tom, jak takové podání mohou sepsat a jakým způsobem ho mají podat. Odlišná byla i ochota jednotlivých úřadů či úředníků využívat prostředky dálkové komunikace. V důsledku omezeného chodu úřadů docházelo také k průtahům v řízení. Ty v několika případech zapříčinila skutečnost, že řada úřadů neměla interními předpisy upravenou zastupitelnost nepřítomných pracovníků. Žádosti/spisové materiály proto v důsledku dlouhodobé nemoci či nepřítomnosti pracovníků ležely takříkajíc ladem. A to zpravidla do doby, než účastník řízení upozornil na prodlevu v řízení nebo podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. [3] Rozdílně postupovaly úřady i v případě přednostního vyřizování záležitostí občanů na základě předchozí rezervace (v některých případech byla rezervace vyžadována obligatorně, v jiných fakultativně). Lišil se rovněž způsob, jakým bylo možné schůzku na jednotlivých úřadech sjednat (prostřednictvím elektronického objednávacího systému, telefonicky nebo e-mailem). Přestože dané řešení předcházelo nahodilému pohybu a shlukování osob na úřadech, v některých případech zcela jistě docházelo ke znevýhodnění některých skupin osob. Mám jimi na mysli zejména sociálně či zdravotně znevýhodněné skupiny obyvatel, které v důsledku svého věku, zdravotního omezení, nedostupnosti technického vybavení nebo připojení k internetu nemohly komunikovat s úřady nebo pro ně byla takováto komunikace velmi obtížná. [4] (Ne)utlumitelné agendy státní správy Ministerstvo vnitra na základě pokynu vlády České republiky vypracovalo materiál s názvem "Informace o výsledcích dotazového šetření na označení agend ústředních orgánů státní správy, jejichž výkon lze s ohledem na epidemiologickou situaci dočasně utlumit." [5] Ten vznikl na základě sběru dat od ostatních ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy. Dotazované orgány přitom jako utlumitelné označily některé agendy, u nichž se nevyžaduje jejich kontinuální výkon na denní bázi, příp., u nichž není s jejich dočasným odložením spojeno významné riziko. Jako příklady utlumitelných agend veřejné správy dotazované subjekty uvedly např. některé personální agendy (především nábor nových zaměstnanců a konání úřednických zkoušek), přípravu vzdělávacích akcí a konferencí či vedení skartačních řízení. Jako problematickou vnímám skutečnost, že zpracovaný materiál stejně jako informace o omezeném režimu některých agend ústředních orgánů státní správy nebyly zpřístupněny na webových stránkách Úřadu vlády České republiky, Ministerstva vnitra ani jiných dotazovaných subjektů. Občané tak nebyli adekvátně informováni o tom, zda a jakým způsobem byl omezen chod veřejné správy, či nikoliv. Obávám se proto, že v některých případech docházelo k odkladu vyřízení záležitostí občanů (obzvláště za situace, kdy pro určité jednání bylo i v době pandemie vyžadováno splnění podmínky osobního podání žádosti) a dále k tomu, že daná situace mohla být pro jednotlivé občany značně matoucí. V tomto ohledu rovněž považuji za nežádoucí skutečnost, že pozornosti unikly některé celostátní úřady, které jsou podřízeny či řízeny ze strany jednotlivých ministerstev, [6] a především to, že nedošlo ke zmapování omezeného chodu obecních a krajských úřadů při výkonu přenesené působnosti. Právě s nimi občané velmi často komunikují a vyřizují u nich své běžné záležitosti. Mrzí mě také, že se Ministerstvo vnitra (příp. jiný pověřený subjekt vládou) alespoň ex post nezabývalo tím, zda dotazované subjekty postupovaly v případě omezení svých agend jednotně, zda bylo takové omezení výkonu veřejné správy žádoucí, zda došlo ke zvýšení počtu případů, kdy bylo nezbytné učinit opatření proti nečinnosti či jaký vliv bude mít omezení výkonu agend dotazovaných subjektů na délku vyřizování následných deficitů, a na zjištěné skutečnosti upozornit dotčené subjekty. Uvedeným způsobem by se např. dalo předejít situaci, aby u některých dotazovaných subjektů (Ministerstvo spravedlnosti, Ministerstvo kultury, Česká inspekce životního prostředí) byla v rozporu s doporučením vlády České republiky [7] omezena činnost podatelen. Informovanost veřejnosti Občané nebyli ze strany jednotlivých úřadů dostatečným způsobem informováni o omezeném provozu úřadů ani o přijatých protiepidemických opatřeních. Na webových stránkách některých úřadů nebyly na první pohled patrné žádné informace vztahující se k pandemické situaci. V jiných případech úřady poskytovaly občanům neaktuální či dokonce nesprávné informace (například webové stránky odkazovaly na neplatná usnesení vlády České republiky nebo nesprávně poučovaly občany ohledně povinnosti používat ochranné prostředky dýchacích cest). Současně ve většině případů absentovaly na webových stránkách úřadu informace o tom, zda a jakým způsobem úřady omezily chod svých agend. [8] Nedostupnost těchto informací přitom dle vyjádření některých nevládních organizací vedla k přetěžování informačních telefonních linek úřadů, ale i k vyšší zátěži jich samotných, neboť občané se na ně obraceli s žádostí o pomoc. [9] Považuji za důležité zmínit, že nedostatky komunikace veřejné správy s veřejností v průběhu pandemického období identifikovala i analýza Ministerstva vnitra. [10] V ní daný resort poukazuje například na: * vyvěšování/publikaci přijatých opatření s výraznou časovou prodlevou oproti jejich vyhlášení a oznámení. A s tím spojenou skutečnost, že se orgány krizového řízení dozvídaly o těchto opatřeních společně s veřejností a neměly k dispozici jejich znění. To jim způsobilo problémy při přípravě realizace daného opatření nebo zodpovídání dotazů veřejnosti, * neexistenci uceleného autorizovaného přehledu aktuálně platných a účinných krizových a mimořádných opatření, která se navzájem doplňovala, * decentralizovaný, nejednotný a nejasný způsob zveřejňování krizových a mimořádných opatření, * časté změny některých opatření, které negativně ovlivnily jejich přehlednost a srozumitelnost. Přístupnost úřadů pro lidi se zrakovým nebo sluchovým postižením Lidé se zrakovým a sluchovým postižením se potýkají s horší přístupností služeb veřejné správy i v dobách "normálního" chodu společnosti. Situace této skupiny osob se v souvislosti s uplatňovanými pandemickými opatřeními nijak nezlepšila. Naopak problémy s přístupností úřadů se spíše prohloubily. Pouhý zlomek úřadů [11] využívá možnosti textového přepisu telefonního hovoru nebo video hovoru s tlumočníkem do znakového jazyka. Současně o těchto možnostech komunikace úřady zpravidla adekvátně neinformují dotčené osoby na svých webových stránkách. [12] Dle vyjádření neziskových organizací zatím v řadě případů stojí neochota samotných úředníků používat prostředky komunikace na dálku nebo obava z možného porušení osobních údajů občanů z důvodu absence interních předpisů, které by upravovaly bližší pravidla nakládání s těmito údaji. Chtěl bych zdůraznit, že z výsledků soutěže Přívětivý úřad vyplývá, že péče úřadů o nevidomé a neslyšící je prozatím nedostatečná. [13] Existuje přitom zákonem [14] předvídaný požadavek na zajištění komunikace veřejné správy s lidmi se zdravotním postižením, kterých je v České republice nemalý počet. [15] Přístupnost webových stránek úřadů pro lidi se zrakovým nebo sluchovým postižením Zákon o přístupnosti webových stránek [16] uložil úřadům povinnost zajistit, aby jejich webové stránky byly od 23. září 2020 přístupné a srozumitelné i pro lidi s postižením. Realita tomu bohužel neodpovídá. Zejména lidem se zrakovým postižením proto činí velký problém orientace na webových stránkách jednotlivých úřadů, případně i snadné a rychlé vyhledání potřebných údajů (např. kontakt na zaměstnance úřadu nebo informace o tom, zda úřad provozuje pro tuto skupinu osob speciální telefonní linku). S obdobným problémem se setkávají i při vyplňování rezervačních formulářů, které nejsou uzpůsobené jejich potřebám (např. seznam nabízených termínů není opatřen hlasovým výstupem) a musí využívat asistence dalšího člověka, což nekoresponduje s principem autonomie lidí s postižením. [17] Některé rezervační formuláře navíc obsahují i tzv. obrázkové CAPTCHA, [18] které tito lidé mnohdy nejsou schopni sami identifikovat. Zvláště v případě některých rezervačních systémů určených pro účely tzv. antigenního a PCR testování či očkování proti onemocnění COVID-19 [19] měla tato skupina osob velký problém s jejich využitím. Nepřístupnost úřadů a jejich webových stránek v době pandemické situace přinesla ještě větší komplikace pro lidi se zrakovým a sluchovým postižením a nekomfortnost v existenci pomyslné komunikační bariéry v jednání s úřady. III. Komunikace s Ministerstvem vnitra Se svými poznatky jsem seznámil ministra vnitra. Objasnil jsem mu, že bych ze své pozice [20] chtěl přispět k tomu, aby byla věnována náležitá pozornost právům a oprávněný zájmům občanů a také aby byla přijímána přiměřená opatření k uplatňování práv fakticky znevýhodněných osob. [21] Apeloval jsem proto na ministra vnitra, aby jeho resort posílil své koordinační a metodické úlohy. [22] Ministr vnitra mi sdělil, že jeho resort není oprávněn vykonávat kontrolu a vynucovat dodržování povinností na úsecích státní správy, které nespadají do jeho působnosti. Tuto činnost by dle jeho přesvědčení měly vykonávat nadřízené orgány nebo vláda České republiky s ohledem na rozdělení pravomocí. Nerozporuji, že Ministerstvo vnitra není oprávněno provádět kontrolu na všech úsecích státní správy. S ohledem na velké množství agend veřejné správy a roztříštěnosti subjektů, které plní roli nadřízeného orgánu, [23] se mi nicméně jeví, že kontrola veřejné správy a snaha o sjednocení jejich postupů nebyla dostatečně účinná. Má zjištění nasvědčují tomu, že se praxe správních orgánů v době mimořádných opatření značně lišila. Tyto rozdíly přitom nelze přičítat pouze místním či specifickým podmínkám jejich činnosti. Dle mého přesvědčení rovněž nelze důvodně předpokládat, že jednotlivé nadřízené orgány postupují srovnatelným způsobem a při kontrole zaměří svou pozornost na totožné aspekty činnosti veřejné správy. Pro účely zajištění předvídatelnosti, jednotného výkonu správních agend a transparentnosti postupu veřejné správy považuji za žádoucí posílit metodickou a koordinační činnost a podřídit ji sjednocujícím pokynům a doporučením z jednoho řídícího místa. Tím by mělo být dle mého přesvědčení Ministerstvo vnitra. Ministr vnitra ovšem moje závěry nesdílí. Přestože ministr vnitra nezpochybnil, že se pandemická situace projevila na výkonu veřejné správy a podpořil aktivity směřující ke zlepšení zjištěných nedostatků, nepřistoupil ani k mým dalším návrhům. Kupříkladu, aby jeho resort vydával obecná doporučení či výkladová stanoviska k ustanovení § 4 a § 7 odst. 2 správního řádu k zajištění přístupnosti úřadů nejen pro lidi s postižením; aby poukazoval na obtíže, s nimiž se občané setkávají v rámci jednání s úřady prostřednictvím svých periodik; [24] případně aby o těchto záležitostech informoval alespoň ředitele krajských úřadů na svých pravidelných poradách a prezentoval způsoby, jak zlepšit nepříznivou situaci. IV. Návrh veřejného ochránce práv Ministerstvo vnitra odmítá metodické a koordinační působení v oblasti organizace a výkonu veřejné správy. Z vyjádření ministra vnitra rovněž výslovně nevyplývá, že by jeho resort chtěl podniknout jiné doporučené aktivity pro účely sjednocení praxe veřejné správy, její předvídatelnosti a transparentnosti. Bohužel nelze vyloučit, že i v budoucnosti bude omezen provoz úřadů z důvodu další vlny šíření onemocnění COVID-19 nebo kvůli jiné závažné situaci. Jsem proto přesvědčen o tom, že nelze nadále pomíjet standardy dobré správy. [25] Považuji za důležité adaptovat činnost úřadů na tyto situace, věnovat nezbytnou pozornost uplatňování práv a oprávněných zájmů občanů a přijímat přiměřená opatření k uplatňování práv fakticky znevýhodněných osob. Rád bych se zasadil o to, aby úřady zajišťovaly přístup ke službám veřejné správy všem bez rozdílu a také, aby disponovaly komplexními návody, jak mají postupovat a mohou řešit případné nedostatky. Vzhledem k dosavadnímu postoji Ministerstva vnitra a výše uvedeným poznatkům se proto podle § 22 zákona o veřejném ochránci práv obracím na vládu s doporučením ke změně krizového zákona. Konkrétně vládě doporučuji, aby uložila ministrovi vnitra [26] vypracovat a předložit vládě ke schválení návrh novely krizového zákona, ve kterém bude Ministerstvo vnitra nebo jiný ústřední orgán státní správy (dle dohody vlády) pověřen tím, aby sjednocoval postup veřejné správy a vydával metodická doporučení v době mimořádných situací, a to do 30. listopadu 2022. [27] JUDr. Stanislav Křeček veřejný ochránce práv Přílohy Dopis veřejného ochránce práv ze dne 6. dubna 2021, č. j. KVOP-14098/2021 Vyjádření ministra vnitra ze dne 13. května 2021, č. j. MV-57258-6/ODK-2021 Dopis veřejného ochránce práv ze dne 27. července 2021, č. j. KVOP-31099/2021 Vyjádření ministra vnitra ze dne 27. září 2021, č. j. MV-57258-17/ODK-2021 Dopis veřejného ochránce práv ze dne 23. listopadu 2021, č. j. KVOP-49192/2021 Vyjádření ministra vnitra ze dne 12. ledna 2022, č. j. MV-57258-25/ODK-2021 Řešení pandemie COVID-19 v působnosti resortu Ministerstva vnitra v letech 2020-2021 (souhrnné doporučení) - analýza Ministerstva vnitra [1] Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [2] Například odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra a Krajský soud v Brně. [3] Srov. § 80 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [4] Ačkoliv podíl seniorů, kteří mají přístup k internetu, stoupá, stále jsou lidé nad 65 let skupinou, která využívá internet v podstatně nižší míře než mladí lidé. Z aktuálních dat Českého statistického úřadu vyplývá, že pouze 44% domácností seniorů má přistup k internetu. To, zda domácnost disponuje připojením k internetu, navíc silně koreluje s výší jejího příjmu. V případě pětiny nejchudších domácností má přístup k internetu zřízený přibližně polovina z nich. [Využívání informačních a komunikačních technologií v domácnostech a mezi osobami - 2021, textový soubor: Počítače a internet v domácnostech [online] Český statistický úřad [cit. 15. června 2022]. Dostupné z: https://www.czso.cz/csu/czso/1-pocitace-a-internet-v-domacnostech-f1de7iri8s]. [5] Ministerstvo vnitra. Informace o výsledcích dotazového šetření na označení agend ústředních orgánů státní správy, jejich výkon lze s ohledem na epidemiologickou situaci dočasně utlumit, č. j. předkladatele: MV-174350-1/SSS-2020. In: Elektronická knihovna eKLEP [online]. Úřad vlády České republiky, 2020. [cit. 14. června 2022]. Dostupné z: https://albatros.odok.cz/odok/eklep3.nsf/form_Material.xsp?documentId=9B4652&action=openDocument. [6] Např. Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Česká energetická inspekce nebo Česká obchodní inspekce. V případě posledního zmíněného celostátního úřadu jsem vedl šetření pod sp. zn. 7632/2020/VOP/TČN ve věci jeho omezeného chodu. [7] Srov. Doporučení pro úřady k přijímání opatření proti šíření onemocněné COVID-19. Vláda České republiky v daném doporučení zdůraznila, že i při preferenci přijímání dokumentů v elektronické podobě musí být zachována možnost přijímat dokumenty v listinné podobě. [8] V návaznosti na usnesení vlády České republiky, dle kterého měly správní orgány povinnost omezit práci a státní služby zejména na ty agendy, jejichž výkon musí být bezpodmínečně kontinuálně zajišťován, a to zejména k zajištění chodu veřejné správy a služeb veřejné správy v nezbytně nutném rozsahu. (srov. například usnesení vlády České republiky dne 14. února 2021, č. 128; nebo ze dne 26. února 2021, č. 199). [9] Mimo to i samotné Ministerstvo vnitra muselo v této souvislosti odpovídat na řadu dotazů ohledně omezené činnosti úřadů (resp. důvodu jejich nedostupnosti), nebo zkrácení úředních hodin. [10] Řešení pandemie COVID-19 v působnosti resortu Ministerstva vnitra v letech 2020-2021 (souhrnné doporučení). Podrobnější informace jsou uvedeny zejména na straně 5. [11] Přívětivý úřad obcí s rozšířenou působností 2021: Příklady dobré praxe, s. 6. Dostupné z: https://www.mvcr.cz/soubor/mvr-broz-052021-pdf.aspx. [12] Karanténa ztížila neslyšícím spojení s úřady, někde pomohly technologie. IDnes [online]. Dostupné z: https://www.idnes.cz/praha/zpravy/karantena-komplikace-sluchove-postizeni-komunikace-urad-koronavirus.A200610_552480_praha-zpravy_rsr. [13] Výsledky soutěže Přívětivý úřad 2020 - příklady dobré praxe obcí s rozšířenou působností, dostupné z: https://www.mvcr.cz/soubor/publikace-prikladu-dobre-praxe-privetivy-urad-obci-iii-typu-2020.aspx. Na str. 6 publikace je výslovně uvedeno: "Prozatím v začátcích je ovšem péče o nevidomé a neslyšící, kterým jsou služby poskytovány spíše po domluvě." [14] Srov. ustanovení § 7 odst. 2 správního řádu, které stanoví: "Tam, kde by rovnost dotčených osob mohla být ohrožena, správní orgán učiní opatření potřebná k jejímu zajištění." [15] V roce 2018 bylo dle zjištění Českého statistického úřadu v České republice přibližně 250 000 lidí se zrakovým postižením a 135 000 lidí se sluchovým postižením. Srov. Výběrové šetření osob se zdravotním postižením - 2018, [online] kategorie 2.8 Osoby se zdravotním postižením podle příčiny postižení a oblasti postižení, poslední aktualizace 16. prosince 2019 [cit. 14. června 2022], Český statistický úřad. Dostupné z: https://www.czso.cz/csu/czso/vyberove-setreni-osob-se-zdravotnim-postizenim-2018. [16] Zákon č. 99/2019 Sb., o přístupnosti internetových stránek a mobilních aplikací a o změně zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. [17] Viz článek 3 písm. a) Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením. Úmluva byla vyhlášena ve Sbírce mezinárodních smluv pod č. 10/2010. Dále také Výbor OSN pro práva osob se zdravotním postižením. Obecný komentář č. 2 k přístupnosti, body 10, 19. 24 a 38 [online]. Ženeva, 11. dubna 2014. Dostupný z: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G14/033/13/PDF/G1403313.pdf?OpenElement. [18] Tj. povinnost vybrat skupinu definovaných obrázků či písmen. [19] I nadále jednám s Ministerstvem zdravotnictví ohledně přístupnosti Centrálního rezervačního systému na očkování proti koronaviru (sp. zn. 38/2021/OZP/PPO). [20] Podle § 1 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv ombudsman působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. [21] Srov. ustanovení § 4 odst. 1 a 4, a dále § 7 odst. 2 správního řádu. [22] Podle § 12 odst. 2 a 3 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky (kompetenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, plní Ministerstvo vnitra koordinační úlohu v oblasti správního řízení, správního trestání, spisové služby a postupů podle kontrolního řádu a dále v oblasti organizace a výkonu veřejné správy. [23] Například nadřízeným správním orgánem krajské hygienické stanice je Ministerstvo zdravotnictví, katastrální úřady mají jako nadřízený správní orgán Český úřad zeměměřičský a katastrální, Ministerstvo práce a sociálních věcí je nadřízeným správním orgánem Úřadu práce České republiky a České správy sociálního zabezpečení, Ministerstvo dopravy je nadřízeným správním orgánem odborů krajských úřadů, které projednávají přestupky na úseku dopravy, apod. [24] Ministerstvo vnitra například vydává časopisy Veřejná správa nebo Správní právo (viz https://www.mvcr.cz/casopisy.aspx). [25] Principy dobré správy formuloval již můj předchůdce JUDr. Otakar Motejl. Jsou dostupné z: https://www.ochrance.cz/dokument/principy-dobre-spravy/. [26] Podle § 12 odst. 1 písm. m) kompetenčního zákona je Ministerstvo vnitra ústředním orgánem státní správy pro krizové řízení a také gestorem krizového zákona. [27] Podrobnosti ohledně vzájemné spolupráce a komunikace ústředních správních úřadů, včetně vzájemného poskytování informací může upřesnit například kompetenční zákon. Veřejná správa ostatně s takovýmto vymezením součinnosti úřadů v budoucnosti počítá [viz Klientsky orientovaná veřejná správa 2030 (Koncepce rozvoje veřejné správy na období let 2021-2030), Ministerstvo vnitra, září 2019, s. 42. Dostupná z: https://www.mvcr.cz/soubor/koncepce-klientsky-orientovana-verejna-sprava-2030.aspx].