Text dokumentu

Sp. zn.: 15/2017/SZD/MŠ Č. j.: KVOP-18989/2018 Dálkové nahlížení do spisu Výzkumná zpráva Obsah 1.Úvod 2 2.Výklad užívaných právních pojmů 4 3.Výsledky empirického výzkumu 5 a.Popis výzkumného souboru 5 b.Postup při vyřizování žádosti o zaslání kopie správního spisu 6 c.Další zjištění 15 4.Shrnutí 19 1. Úvod K základním procesním právům účastníka řízení patří právo nahlížet do spisu [1], právo činit si výpisy ze spisu [2] a právo, aby mu správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části [3]. Právo nahlížet do spisu může být přitom realizováno i dálkově (korespondenčně) [4]. Dálkovým nahlížením do spisu se chápe takový způsob realizace práva nahlížet, kdy účastník (případně jeho zástupce) není fyzicky (osobně) přítomen v budově (na pracovišti) správního orgánu, u něhož se nachází správní spis. Je pak otázkou, jakým způsobem může účastník řízení v případě dálkového nahlížení realizovat své právo činit si výpisy ze spisu nebo právo, aby mu správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části. Veřejný ochránce práv již několikrát [5] konstatoval, že nahlížení (pořízení kopie správním orgánem) lze fakticky uskutečnit tak, že správní orgán pořídí kopie účastníkem požadovaných informací/dokumentů a zašle je účastníku řízení (písmeně či elektronicky). Takový výklad ustanovení § 38 (odst. 4) s eventuálním podpůrným užitím principů dobré správy ale není zdaleka jednotný, a jednoznačnou odpověď nepřináší ani rozhodovací praxe soudů. Není tedy jasné, jak jednotlivé správní orgány při vyřizování obdobných žádostí postupují, zda jsou ochotny účastníkovi řízení kopie požadovaných dokumentů zaslat, a zda nebo jak se případně jejich postup liší v závislosti od požadované formy zaslání (poštou, e-mailem nebo datovou schránkou). Situace se ještě více komplikuje v případech, kdy potenciální zaslání kopie obnáší nutnost konverze požadovaných písemností (z listinné do elektronické podoby nebo opačně), a nadto, pokud účastník řízení případně požaduje také ověřovací doložku [6]. Spornou otázkou je i případné účtování správních poplatků za výše uvedené úkony [7], a v neposlední řadě i subsidiární postup dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Jelikož se veřejná ochránkyně práv v rámci své působnosti při vyřizování individuálních podnětů [8] setkala s nejednotným a velmi rozličným přístupem k výkladu a případné realizaci uvedeného práva ze strany různých správních orgánů, rozhodla se provést na toto téma výzkumné šetření. Jeho cílem bylo prozkoumat a srovnat stávající praxi různých správních orgánů při vyřizování žádostí o dálkové nahlížení do spisu. Metodou výzkumu bylo elektronické dotazníkové šetření (survey [9]) mezi krajskými úřady (celkem 14 [10]) a obcemi s rozšířenou působností (celkem 205), přičemž respondenty byly ředitelky a ředitelé odborů zajišťujících následující čtyři agendy: a) přestupky dle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, b) přestupky v dopravě, c) stavební úřad, a d) sociálně-právní ochrana dětí. Dotazník vyplnilo 462 respondentů z celkových 877 oslovených subjektů. Návratnost tedy dosahuje téměř 53 %. Sběr dat probíhal v termínu od 23. května do 28. června 2017. Dotazník byl postaven na případové studii níže uvedeného znění a následovného modelování čtyř možných situací dle toho, zda poskytnutí kopie správního spisu vyžaduje nebo nevyžaduje převedení dokumentů do jiné podoby (např. z listinné do elektronické podoby nebo opačně), a zda žadatel vyžaduje nebo nevyžaduje ověření shody kopie s originálem (vidimaci [11] nebo autorizovanou konverzi). 2. Výklad užívaných právních pojmů Právo nahlížet do spisu upravené především v ustanovení § 38 správního řádu představuje základní procesní právo účastníka řízení, spolu s ním spojenými dalšími procesními právy, představují jednu ze základních podmínek pro výkon práv účastníků řízení vyjádřit se k podkladům správního rozhodnutí (§ 36 odst. 3 správního řádu) [12]. Toto procesní právo je odrazem ústavně zaručeného práva každého vyjádřit se ve své věci ke všem prováděným důkazům ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. [13] Dálkovým nahlížením do spisu chápu takový způsob realizace práva nahlížet (v širším slova smyslu), kdy účastník (případně jeho zástupce) není fyzicky přítomen na pracovišti správního orgánu, u něhož se nachází správní spis. Nahlížení (pořízení kopie správním orgánem) tedy fakticky probíhá tak, že správní orgán pořídí kopie účastníkem požadovaných informací/dokumentů a zašle je účastníku řízení (písemně či elektronicky). Vidimace je ověření, že opis nebo kopie (vidimovaná listina) se doslova shoduje s předloženou listinou (originálem). [14] Autorizovanou konverzí dokumentů (dále jen "konverze") je převedení dokumentů do jiné podoby (z listinné do elektronické podoby nebo opačně), a připojení doložky o provedení konverze. [15] Elektronický podpis je uznávaným elektronickým podpisem, jímž se rozumí zaručený elektronický podpis založený na kvalifikovaném certifikátu pro elektronický podpis nebo kvalifikovaný elektronický podpis. [16] Tento elektronický podpis slouží k podepisování elektronických dokumentů, kterými se právně jedná vůči veřejnoprávnímu podepisujícímu nebo jiné osobě v souvislosti s výkonem jejich působnosti [17]. Náklady spojené s pořízením kopie jsou náklady ve smyslu ustanovení § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím [18], jejichž úhradu jsou povinné subjekty oprávněny žádat v souvislosti s poskytováním informací, v zákonem vymezených situacích a zákonem uvedené výši. 3. Výsledky empirického výzkumu a. Popis výzkumného souboru Jak zobrazuje Graf 1, velkou většinu respondentů tvořily odbory obecních úřadů (85 %), menší skupinu tvořily jednotlivé odbory krajských úřadů/Magistrátu hl. města Prahy (10 %) a komise jako orgány obce (5 %). Co se týče vykonávané agendy, jednotlivé oblasti byly zastoupeny poměrně rovnoměrně. Přestupkům dle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, se věnuje 35 % (160) respondentů, přestupkům v dopravě a sociálně-právní ochraně dětí shodně po 29 % (132, resp. 131 respondentů), a 25 % respondentů (116) vykonává agendu stavebního úřadu. [19] Z hlediska geografického zastoupení lze konstatovat, že do výzkumu se zapojily úřady ze všech krajů České republiky, i když jejich počty (i vzhledem k různé velikosti krajů) poměrně značně variovaly (Graf 2). Graf 1: Přehled respondentů dle typu úřadu (N=462) Graf 2: Přehled respondentů dle krajů (N=456) b. Postup při vyřizování žádosti o zaslání kopie správního spisu Jelikož se veřejná ochránkyně práv v rámci své činnosti setkala s různým přístupem správních orgánů k výkladu a případné realizaci práva na pořízení kopie spisu nebo jeho části "na dálku", úvod dotazníku se zaměřil na otázku, zda správní orgány vůbec připouštějí možnost realizovat toto právo a z jakého zákona podle nich vyplývá. Dle očekávání se ukázalo, že správní orgány jsou v tomto bodě značně nejednotné (Graf 3). Zhruba polovina respondentů se domnívá, že toto procesní právo lze realizovat i na dálku (dle 9 % respondentů to vyplývá přímo ze správního řádu, dle 42 % respondentů zase z principů dobré správy). Naopak 43 % existenci tohoto práva vůbec neuznává. Co se týče kategorie jiných odpovědí (6 %), hlavní část respondentů (celkem 16 z 26) zde uvedla, že se řídí ustanovením § 55 zákona o sociálně-právní ochraně dětí. Graf 3: Možnost realizovat právo na pořízení kopie spisu nebo jeho části na dálku, tzv. korespondenčně (N=457) Nejednotnost týkající se výkladu práva na dálkové nahlížení prostupuje napříč zkoumanými typy úřadů (Tabulka 1). I po rozdělení na tři hlavní skupiny (krajské úřady, obecní úřady, komise jako orgány obce) platí, že tato otázka dělí respondenty na dvě zhruba stejně velké skupiny. Zhruba polovina se domnívá, že toto právo vyplývá přímo ze správního řádu nebo alespoň z principů dobré správy, zhruba polovina s tím nesouhlasí. Mírně se vymykají komise jako orgány obce: větší část z nich se přiklání k existenci práva na dálkové nahlížení. Jde ale o početně nejméně zastoupenou kategorii respondentů. Roztříštěnost dále dokresluje fakt, že shoda nepanuje ani na úrovni jednotlivých krajských úřadů. Jelikož respondenty byli ředitelky a ředitelé odborů zajišťující čtyři různé agendy, dotazník byl ve velké většině krajů (11 ze 14) vyplněn opakovaně (různými odbory). Pouze ve dvou krajích ale byly názory všech odborů krajského úřadu na možnost realizovat právo na dálkové nahlížení stejné (v Pardubickém a Jihomoravském kraji). Tabulka 1: Možnost realizovat právo na pořízení kopie spisu nebo jeho části na dálku, tzv. korespondenčně, dle typu úřadu (N=462) Krajské úřady/Magistrát hl. města Prahy Obecné úřady Komise jako orgán obce Ano, právo na dálkové nahlížení vyplývá přímo ze správního řádu 5 (11 %) 31 (8 %) 4 (17 %) Ano, právo na dálkové nahlížení sice přímo ze správního řádu nevyplývá, ale vyplývá z principů dobré správy 17 (37 %) 162 (41 %) 12 (50 %) Ne, právo na dálkové nahlížení nevyplývá ani ze správního řádu ani z principů dobré správy 20 (43 %) 155 (40 %) 8 (33 %) Jiná možnost 3 (7 %) 40 (10 %) 0 (0 %) Chybějící odpověď 1 (2 %) 4 (1 %) 0 (0 %) Celkem 46 (100 %) 392 (100 %) 24 (100 %) Výše zmíněná nejednotnost přetrvává i po rozdělení respondentů dle typu vykonávané agendy (Tabulka 2). Větší ochota k realizaci dálkového nahlížení do spisu panuje u těch, kteří vyřizují přestupky dle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a u stavebních úřadů - shodně zhruba 60 %. Naopak nejméně vstřícné jsou odbory vyřizující přestupky v dopravě. Dle více než poloviny z nich toto právo ze správního řádu ani z principů dobré správy neplyne. Tato skupina respondentů také opakovaně vysvětlovala, že se potýká se zneužíváním obdobných žádostí ze strany obecných zmocněnců, kteří se nedostavují na ústní jednání a chtějí tímto způsobem snížit své režijní náklady, úmyslně zatížit správní orgán a zpomalit řízení. Tabulka 2: Možnost realizovat právo na pořízení kopie spisu nebo jeho části na dálku, tzv. korespondenčně, dle typu vykonávané agendy Přestupky dle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích Přestupky v dopravě Stavební úřad Sociálně-právní ochrana dětí Ano, právo na dálkové nahlížení vyplývá přímo ze správního řádu 9 (6 %) 11 (8 %) 17 (15 %) 7 (5 %) Ano, právo na dálkové nahlížení sice přímo ze správního řádu 84 (53 %) 51 (39 %) 52 (45 %) 42 (32 %) nevyplývá, ale vyplývá z principů dobré správy Ne, právo na dálkové nahlížení nevyplývá ani ze správního řádu 64 (40 %) 69 (52 %) 5 (39 %) 54 (41 %) ani z principů dobré správy Jiná možnost 0 (0 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 26 (20 %) Chybějící odpověď 3 (2 %) 1 (1 %) 2 (2 %) 2 (2 %) Celkem 160 (100 %) 132 (100 %) 116 (100 %) 131 (100 %) Jeden respondent (odbor) může vykonávat hned několik agend. Shoda nepanuje ani v rámci jednotlivých krajů (Tabulka 3), což souvisí s otázkou metodického vedení a sjednocování ze strany krajských úřadů jako nadřízených správních orgánů. Tabulka 3: Možnost realizovat právo na pořízení kopie spisu nebo jeho části na dálku, tzv. korespondenčně, dle typu vykonávané krajů Ano, právo na dálkové nahlížení vyplývá Ano, právo na dálkové nahlížení sice přímo Ne, právo na dálkové nahlížení nevyplývá Jiná možnost přímo ze správního řádu ze správního nevyplývá, ale vyplývá z principů ani ze správního řádu ani z principů dobré správy dobré správy N % N % N % N % Hlavní město Praha 1 17 % 4 67 % 0 0 % 1 17 % Jihočeský kraj 3 8 % 16 42 % 15 39 % 4 11 % Jihomoravský kraj 6 13 % 21 44 % 19 40 % 2 4 % Karlovarský kraj 0 0 % 7 54 % 5 38 % 1 8 % Kraj Vysočina 1 4 % 9 36 % 13 52 % 2 8 % Královéhradecký kraj 3 8 % 16 44 % 14 39 % 3 8 % Liberecký kraj 0 0 % 13 52 % 9 36 % 3 12 % Moravskoslezský kraj 6 12 % 15 31 % 21 43 % 7 14 % Olomoucký kraj 2 6 % 11 33 % 18 55 % 2 6 % Pardubický kraj 3 9 % 14 42 % 14 42 % 2 6 % Plzeňský kraj 3 13 % 9 38 % 8 33 % 4 17 % Středočeský kraj 3 6 % 23 44 % 22 42 % 4 8 % Ústecký kraj 5 14 % 15 42 % 13 36 % 3 8 % Zlínský kraj 3 9 % 16 48 % 9 27 % 5 15 % Celkový součet 39 9 % 189 42 % 180 40 % 43 10 % Jelikož se samotná volba postupu při obdržení žádosti o zaslání kopie spisu nebo jeho části může odvíjet od dalších okolností, zaměřil se dotazník dále na otázku, zda by se postup respondentů lišil v závislosti od toho, zda poskytnutí kopie části správního spisu vyžaduje převedení dokumentu do jiné podoby (např. z listinné do elektronické nebo opačně) a zda žadatel vyžaduje ověření shody kopie s originálem (vidimaci nebo autorizovanou konverzi). Většina, necelé dvě třetiny správních orgánů, by bez ohledu na výše uvedené okolnosti volila stejný postup. Pouze zhruba třetina respondentů by v těchto případech volila postup odlišný. Graf 4: Odlišný postup v závislosti od nutnosti převedení dokumentu do jiné podoby a od nutnosti ověření shody kopie s originálem (N=455) Jak ukazuje Graf 5, bez ohledu na to, zda by správní orgány volily vzhledem k výše popsaným okolnostem stejný nebo odlišný postup, se většina z nich (zhruba tři čtvrtiny) shodla, že by žádost o zaslání kopie spisu vyřídila dle správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.). Zhruba desetina by postupovala dle zákona o sociálně-právní ochraně dětí (konkrétně § 55 zákona č. 359/1999 Sb.), další zhruba desetina by postupovala dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Zbylé možnosti (např. § 168 odst. 2 stavebního zákona [20], nebo zákona o ověřování [21]) by volilo vždy pouze několik málo respondentů. Graf 5: Právní předpis, dle kterého by respondenti primárně vyřizovali žádost Co se týče samotného rozhodnutí, zda žadateli vyhovět a zaslat mu požadovanou kopii (části) správního spisu, nebyly oslovené správní orgány opět jednotné a rozdělily se na dvě zhruba stejně velké skupiny (Graf 6). Zhruba polovina z respondentů, kteří by volili jednotný postup bez ohledu na možnou nutnost převedení dokumentů a ověřování kopií, by tuto žádost odmítla; naopak druhá polovina by ji vyřídila kladně. Vstřícněji by se zachovaly správní orgány, jež by zvažovaly při vyřizování obdobné žádosti další okolnosti (nutnost převedení a ověření). Obecně lze říci, že většina z nich by ve všech čtyřech možných situacích žádosti vyhověla a kopii (části) správního spisu zaslala, přičemž tato ochota je poměrně výrazně vyšší v případech, kdy žadatel nepožaduje ověřování kopií. Nutnost ověření je tak z pohledu respondentů značně problematičtější než nutnost převádění dokumentů do jiné podoby. Dále lze také konstatovat, že tendence správních orgánů ne/vyhovět žádosti o zaslání kopie (části) správního spisu se odvíjí od toho, zda se domnívají, že právo na dálkové nahlížení vyplývá přímo ze správního řádu nebo alespoň z principů dobré správy. Až 70 % respondentů, kteří uvedli, že toto právo ze správního řádu nebo principů dobré správy nevyplývá, by žádosti o zaslání kopie správního spisu nevyhovělo. Na druhé straně, téměř 90 % respondentů, dle kterých vyplývá právo na dálkové nahlížení ze správního řádu nebo z principů dobré správy, by žádost o zaslání kopie správního spisu vyřídilo kladně. Graf 6: Vyhovění žádosti o zaslání kopie správního spisu (N=455) Ani zde však nepanuje shoda v rámci jednotlivých krajů (Tabulka 4). Tabulka 4: Vyhovění žádosti o zaslání kopie správního spisu (podíl respondentů, kteří by žadateli zaslali požadovanou kopii části správního spisu, ze všech respondentů, kteří na danou otázku odpověděli) dle krajů Bez ohledu na Nevyžaduje převedení Nevyžaduje převedení, Vyžaduje převedení, Vyžaduje převedení převedení a ověření ani ověření vyžaduje ověření nevyžaduje ověření i ověření N % N % N % N % N % Hlavní město Praha 0 0 % 5 100 % 2 40 % 5 100 % 2 40 % Jihočeský kraj 9 33 % 11 92 % 10 83 % 10 91 % 10 83 % Jihomoravský kraj 15 43 % 11 100 % 7 64 % 10 83 % 7 58 % Karlovarský kraj 4 50 % 2 40 % 2 40 % 3 75 % 2 40 % Kraj Vysočina 5 31 % 6 67 % 2 22 % 5 56 % 3 33 % Královéhradecký kraj 15 60 % 7 78 % 7 78 % 8 89 % 6 67 % Liberecký kraj 11 69 % 8 80 % 8 80 % 9 90 % 7 78 % Moravskoslezský kraj 9 41 % 24 96 % 17 68 % 23 88 % 17 68 % Olomoucký kraj 8 40 % 9 69 % 6 50 % 9 75 % 6 50 % Pardubický kraj 14 78 % 11 73 % 9 60 % 11 73 % 9 64 % Plzeňský kraj 4 31 % 9 82 % 7 64 % 9 82 % 7 64 % Středočeský kraj 19 59 % 18 95 % 11 58 % 18 95 % 10 53 % Ústecký kraj 5 28 % 15 79 % 15 79 % 15 79 % 15 79 % Zlínský kraj 13 59 % 8 89 % 9 100 % 9 100 % 9 100 % Celkový součet 132 48 % 145 84 % 113 66 % 145 85 % 111 65 % Je patrné, že zhruba polovina respondentů se nedomnívá, že by měl účastník řízení právo na to, aby mu správní orgán pořídil a zaslal kopie spisu, a že by obdobné žádosti nevyhověli. Správní orgány to zdůvodňovaly zejména tím, že pořizování a zasílání kopií je nehospodárné, a že na to nejsou technologicky ani časově přizpůsobeny (Tabulka 5). Dále argumentovaly, že jim to správní řád neukládá. Orgány sociálně-právní ochrany dětí sdělovaly, že zákon o sociálně-právní ochraně dětí, kterým se řídí, tuto variantu nepředpokládá. Část respondentů, kteří by volili odlišný postup dle toho, zda žadatel vyžaduje ověření kopie dokumentů, zase upozorňovala, že na ověření shody kopie s originálem nebo na autorizovanou konverzi nemá oprávnění ani technické prostředky. Další právní důvody odmítnutí žádosti o zaslání kopie požadovaných dokumentů se pak objevovaly méně často. Tabulka 5: Právní důvod, kvůli kterému by správní orgán žadateli odmítl zaslat kopie požadovaných dokumentů Bez ohledu na převedení Nevyžaduje převedení Nevyžaduje převedení, Vyžaduje převedení, Vyžaduje převedení i a ověření ani ověření vyžaduje ověření nevyžaduje ověření ověření Je to pro správní orgán nehospodárné 101 (70 %) 1 (4 %) 1 (2 %) 1 (4 %) 2 (3 %) (spisy mají i více než tisíc stran); technologicky ani časově na to nejsme ani přizpůsobeni. Správní řád to neukládá. 99 (69 %) 8 (29 %) 18 (32 %) 10 (36 %) 16 (27 %) Zákon č. 359/1999 Sb. tuto variantu 32 (22 %) 3 (11 %) 4 (7 %) 4 (14 %) 4 (7 %) nepředpokládá. Neprovádíme ověření shody kopie s originálem/ 0 (0 %) 0 (0 %) 17 (30 %) 0 (0 %) 11 (18 %) autorizovanou konverzi (nemáme oprávnění ani technické prostředky). Není prokázáno, že se jedná o účastníka řízení 4 (3 %) 8 (29 %) 7 (13 %) 4 (14 %) 4 (7 %) (správní řád); je potřeba ověřit totožnost. Bylo by nutno dořešit úhradu za pořízení 4 (3 %) 1 (4 %) 3 (5 %) 1 (4 %) 4 (7 %) kopií/za ověření. Viz judikatura NSS (6 As 34-2006-60, 9 (6 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 6 A 143/2001-151,5 As 16/2011-11, 2 As 38/2007-78). Záleží, jakou kopii by požadoval. Pokud by 4 (3 %) 3 (11 %) 0 (0 %) 1 (4 %) 0 (0 %) požadoval jen doklady bez projektové dokumentace, tak bych zaslal. Pokud by se jednalo o kopii projektové dokumentace, tak ne. Dokumenty bychom poslali, ale poslali bychom 0 (0 %) 0 (0 %) 2 (4 %) 0 (0 %) 5 (8 %) neověřenou kopii. Jiné 6 (4 %) 5 (18 %) 6 (11 %) 3 (11 %) 6 (10 %) Chybějící odpověď 4 (3 %) 2 (7 %) 3 (5 %) 6 (21 %) 12 (20 %) Počet respondentů 144 28 56 28 60 Správní orgány, které by nevyhověly žádosti o zaslání požadované kopie dokumentů, by v rámci dalšího postupu nejčastěji poučily žadatele o tom, že právo nahlížet do spisu a pořizovat jeho kopie je nutno uplatnit osobně a sdělily by mu, kdy se může dostavit (Tabulka 6). Tuto možnost by volila zhruba polovina z nich. Méně často by žádost vyřídily prostým sdělením o nesplnění požadavku, případně vydáním usnesení o odepření nahlížení do spisu nebo zamítnutím žádosti o vidimaci/autorizovanou konverzi. Část respondentů (zhruba šestina) by žadateli sdělila, že kopie dokumentů je ochotna zaslat, ale pro ověření shody kopie s originálem se musí dostavit osobně na úřad. Tabulka 6: Další postup v případě nezaslání požadovaných kopií Bez ohledu na Nevyžaduje převedení Nevyžaduje převedení, Vyžaduje převedení, Vyžaduje převedení převedení a ověření ani ověření vyžaduje ověření nevyžaduje ověření i ověření Informovali bychom žadatele, že právo nahlížet 94 (65 %) 17 (61 %) 28 (50 %) 17 (61 %) 20 (33 %) do spisu a pořídit si jeho kopii je nutno uplatnit osobně, popřípadě na základě plné moci. Sdělili bychom, kdy může přijít nahlédnout do spisu (vyzvání k osobní účasti). Žadateli by bylo zasláno sdělení o nesplnění jeho 42 (29 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 8 (13 %) požadavku. Vydání usnesení o odepření nahlížení do spisu/ 11 (8 %) 7 (25 %) 11 (20 %) 3 (11 %) 9 (15 %) zamítnutí žádosti o vidimaci/autorizovanou konverzi. Žadatele bychom informovali, že máme pro něj 0 (0 %) 0 (0 %) 7 (13 %) 1 (4 %) 9 (15 %) připravenou kopii dokumentů a tu můžeme zaslat, nebo že se může dostavit na úřad tento dokument si nechat ověřit. Zaslání vyjádření s postupem dle § 55 zákona 4 (3 %) 1 (4 %) 1 (2 %) 1 (4 %) 1 (2 %) č. 359/1999 Sb. Odložení. 1 (1 %) 1 (4 %) 1 (2 %) 1 (4 %) 1 (2 %) Odkázali bychom klienta na příslušný odbor. 0 (0 %) 0 (0 %) 2 (4 %) 0 (0 %) 2 (3 %) Rozhodnutí dle § 15 odst. 1 zák. č. 106/1999 Sb. 2 (1 %) 0 (0 %) 1 (2 %) 0 (0 %) 1 (2 %) Není prokázáno, že se jedná o účastníka řízení 2 (1 %) 1 (4 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 0 (0 %) (správní řád); je potřeba ověřit totožnost. Nevím, s touto situací se úřad ještě nesetkal. 3 (2 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 0 (0 %) Bylo by nutno dořešit úhradu za pořízení kopií 0 (0 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 1 (4 %) 1 (2 %) (zákon 634/2004Sb., o správních poplatcích). Záleží na hmotě dat. 0 (0 %) 1 (4 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 0 (0 %) Nemáme povinnost vést spis elektronicky, 0 (0 %) 1 (4 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 0 (0 %) tudíž mu jej ani nemůžeme dát k nahlédnutí. Chybějící odpověď. 5 (3 %) 1 (4 %) 6 (11 %) 5 (18 %) 8 (13 %) Počet respondentů 144 28 56 28 60 Jak dále ukazuje Graf 7, většina (zhruba dvě třetiny) správních orgánů odmítajících zaslat požadovanou kopii spisu by v rámci dalšího postupu nevydávala usnesení o odepření práva nahlížet do spisu (dle § 38 odst. 5 správního řádu). Svoje rozhodnutí odůvodňovaly tím, že žadateli neodpírají právo nahlížet, jelikož žadatel se může dostavit osobně nahlédnout před správním orgánem. Vytvoření kopie spisu nebo jeho části nepovažují za nahlédnutí. Zamítavé stanovisko by se tedy nevztahovalo na samotné nahlížení do spisu, ale na žádost o zaslání kopií, případně žádost o ověření dokumentů; dle názoru respondentů by se tedy jednalo o jiný úkon. Graf 7: Vydání usnesení o odepření práva nahlížet do spisu dle § 38 odst. 5 správního řádu (pouze respondenti, kteří by postupovali dle správního řádu, a zároveň uvedli, že by žadateli kopii správního spisu nezaslali) Správní orgány se neshodují ani v otázce, zda - pokud požadované dokumenty zašlou - mají žadateli vyměřit poplatek, a pokud ano, o jaký poplatek by šlo. Obecně lze shrnout, že pokud poskytnutí kopie spisu nevyžaduje ověření, zhruba polovina by dokumenty zaslala zdarma. V případě požadovaného ověření klesá tento podíl na zhruba čtvrtinu. Co se týče volby konkrétního poplatku, respondenti by volili různé poplatky dle Sazebníku správních poplatků, zhruba pětina by volila úhradu dle zákona o svobodném přístupu k informacím (Tabulka 7). Tabulka 7: Vyměření poplatku za zaslání kopie dokumentů (pouze respondenti, kteří uvedli, že by žadateli kopii správního spisu zaslali; bylo možné zvolit vícero odpovědí) Bez ohledu na Nevyžaduje převedení Nevyžaduje převedení, Vyžaduje převedení, Vyžaduje převedení převedení a ověření ani ověření vyžaduje ověření nevyžaduje ověření i ověření Ne 55 (42 %) 70 (48 %) 24 (21 %) 76 (52 %) 30 (27 %) Správní poplatek dle položky 3 písm. a) 46 (35 %) 65 (45 %) 3 (3 %) 59 (41 %) 3 (3 %) Sazebníku správních poplatků Úhrada dle zákona o svobodném přístupu 45 (34 %) 24 (17 %) 21 (19 %) 20 (14 %) 18 (16 %) k informacím Správní poplatek dle Položky 4 písm. a) Sazebníku 20 (15 %) 1 (1 %) 80 (71 %) 0 (0 %) 0 (0 %) správních poplatků Správní poplatek dle Položky 4 písm. b) či c) 20 (15 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 1 (1 %) 75 (68 %) Sazebníku správních poplatků Podle vnitřní směrnice úřadu/obecní vyhlášky 2 (2 %) 4 (3 %) 0 (0 %) 3 (2 %) 2 (2 %) Jiné 4 (3 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 0 (0 %) Chybějící odpověď 4 (3 %) 1 (1 %) 4 (4 %) 3 (2 %) 1 (1 %) Počet respondentů 132 145 113 145 111 c. Další zjištění Nad rámec konkrétního postupu v případě obdržení žádosti o zaslání kopie části správního spisu se výzkum zaměřil také na několik doplňujících otázek. První z nich se týkala řešení případu, kdy by v uvedené žádosti chyběl podpis nebo elektronický podpis. Zde jsou oslovené správní orgány víceméně jednotné (Tabulka 8). Zhruba dvě třetiny by žadatele vyzvaly k doplnění žádosti dle správního řádu. Pouze menší část by volila jiný postup, případně na uvedenou otázku neodpověděla. Tabulka 8: Postup v případě, že by v žádosti chyběl podpis nebo elektronický podpis Počet a podíl Vyzvali bychom k doplnění žádosti dle správního řádu. 316 (68 %) K chybějícímu podpisu/elektronickému podpisu bychom nepřihlíželi a žádost bychom vyřídili dle správního řádu. 16 (3 %) Žádost bychom vyřídili dle zákona o svobodném přístupu k informacím. 18 (4 %) Podání založeno do spisu, a pokud není dle § 37 odst. 4 správního řádu do 5 pracovních dnů řádně doplněno, tak se k němu nepřihlíží. 13 (3 %) Informovali bychom žadatele o neúplnosti jeho podání, o nemožnosti zaslat spis či jeho část, a o tom, kdy a kde je možno do spisového materiálu nahlédnout. 13 (3 %) Pokud by měl správní orgán za to, že požadavku vyhovět může, pak by účastníka neformálně vyrozuměl, aby žádost potvrdil s uznávaným elektronickým podpisem 3 (1 %) (nebo datovou schránkou). Chybějící odpověď 83 (18 %) Celkem 462 (100 %) Druhá doplňující otázka se týkala situace, kdy žadatel nežádá o zaslání části spisu, ale požaduje spis celý. Jak ukazuje Graf 8, rozložení odpovědí je zhruba stejné jako v případě, že by žadatel požadoval jen část spisu: zhruba tři čtvrtiny respondentů by žádost o dálkové nahlížení do spisu vyřizovaly primárně dle správního řádu. Jeví se tedy, že v tomto směru není pro správní orgány podstatné, jestli se žádost týká celého spisu nebo pouze jeho části. Graf 8: Právní předpis, dle kterého by respondenti primárně vyřizovali žádost o zaslání kopie celého spisu Celkově lze říci, že problematika dálkového nahlížení do spisu není pro značnou část oslovených správních orgánů neznámá. Zhruba polovina respondentů má s žádostmi o zaslání kopií dokumentů ze spisu za uplynulý rok zkušenosti, i když se zpravidla jednalo pouze o jednu obdrženou žádost ročně (Graf 9). Předpoklad, že k právu na dálkové nahlížení do spisu se budou stavět negativně zejména ty správní orgány, jež mají s těmito žádostmi zkušenosti (např. z důvodu zahlcení), se nepotvrdil. Podíl respondentů, dle kterých právo na dálkové nahlížení do spisu neexistuje (nevyplývá ani ze správního řádu, ani z principů dobré správy), je v obou skupinách téměř stejný, bez ohledu na to, zda za sledované období obdrželi nebo neobdrželi obdobnou žádost. Graf 9: Odhad počtu žádostí o dálkové nahlížení do spisu (zaslání kopie dokumentu/ů ze spisu) obdržených v roce 2016 Zhruba třetina správních orgánů (celkem 146) se v roce 2016 setkala také s tím, že je účastník řízení požádal o zaslání kopie dokument/ů ze "svého" spisu výslovně dle zákona o svobodném přístupu k informacím (Graf 10). Co se týče postupu při vyřizování této žádosti, přibližně dvě třetiny z těchto respondentů v tomto případě respektují volbu žadatele a zasílají požadovanou informaci v režimu vyřízení žádosti o informace (43 % z nich by v tomto případě požadovalo úhradu dle zákona o svobodném přístupu k informacím; 50 % respondentů by se rozhodovalo dle výše případných nákladů; pouze méně než desetina by úhradu nepožadovala). Třetina správních orgánů, která při obdržení obdobné žádosti nerespektuje volbu žadatele a nepostupuje v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím, argumentovala při zdůvodnění svého postupu zejména judikaturou Nejvyššího správního soudu. Dle ní je nahlížení účastníka řízení do spisu podle ustanovení § 38 správního řádu natolik komplexně upraveným specifickým postupem poskytování informací, že je nutno jej aplikovat právě v případě, požaduje-li žadatel kopii správního spisu. [22] Dle těchto respondentů jde o realizaci procesního práva účastníka řízení na seznámení se s obsahem spisu, a proto má aplikace § 38 správního řádu přednost před informačním zákonem. Graf 10: Zkušenost se situací, kdy účastník řízení žádal o zaslání dokumentu/ů ze "svého" spisu výslovně dle zákona o svobodném přístupu k informacím V závěrečné části dotazníku měly správní orgány možnost vyjádřit své komentáře, připomínky a návrhy týkající se problematiky dálkového nahlížení do spisu. Využila ji téměř čtvrtina z nich. Nejčastěji šlo o shrnutí různých důvodů, proč dle respondentů není dálkové nahlížení možné nebo vhodné - zpravidla argumentovali časovou a technickou náročností spojenou s případným kopírováním/skenováním a zasíláním dokumentů ze spisů, a také tím, že žádosti o zaslání kopií spisů jsou masivně zneužívány právními zástupci a obecnými zmocněnci. Poměrně často se objevovalo i volání po jednoznačné legislativní a metodické úpravě této oblasti (tuto připomínku vznesla zhruba čtvrtina z těch, kteří se rozhodli využít prostor pro své komentáře). Tabulka 9: Komentáře, připomínky a návrhy týkající se problematiky dálkového nahlížení do spisu Počet a podíl 1. Důvody, proč dálkové nahlížení neumožňovat 71 (65 %) Časová a technická náročnost spojená se zasíláním dokumentů ze spisu (často jde o stovky až tisíce stran). 30 (27 %) Je třeba uvážit, co je důležité a jaká je hlavní náplň práce úředníků stavebních úřadů. To, aby úředníci ve své práci dbali na to, zda mají občané ihned všechny informace naservírované až domů a zabývali se stálým rozebíráním spisu a kopírováním, nebo svůj daný čas věnovali kvalitě správních řízení a rozhodování, resp. vyhotovení rozhodnutí, které v současnosti nezřídka obsahuje několik desítek stran a vzhledem k časové tísni jejich kvalita tomu odpovídá. K tomu je třeba vždy znalost místa stavby, ověřování vlastnických práv a posuzování různých smluv a právních vztahů, posouzení projektové dokumentace, posouzení vyjádření dotčených orgánů a správců sítí, projednání s účastníky včetně posuzování a vyhodnocování jejich námitek. Ze zkušenosti víme, že kopie totiž nemůže pořizovat nikdo jiný než úředník, který vede správní řízení a je obeznámen s podklady spisu, s tím si sekretářka neporadí. Žádosti o zaslání kopií spisů jsou v agendě dopravních přestupků masivně zneužívány takřka výhradně obecnými zmocněnci, 26 (24 %) kteří si chtějí tímto způsobem snížit režijní náklady. Účastníci řízení, zejména jejich právní zástupci a obecní zmocněnci, využívají zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, k tomu, aby na dálku získali informace ze správních spisů anebo jejich kompletní kopie. Ze strany účastníků dochází k šikaně, kdy přestože mají kopie spisu již k dispozici, požadují je opět zaslat elektronicky nebo poštou. K ústnímu jednání o přestupku se jakožto zmocněnci zásadně nedostavují. Jde o úmyslné šikanózní jednání z jejich strany a úmyslné zatížení správního orgánu, cílem je vytvářet obstrukce. Problematické ověření identity žadatele. Domníváme se, že by se mohly v některých případech dostat požadované spisové listiny 7 (6 %) do nesprávných rukou, a tím vzniknout problémy (případně i soudní). Vezměte v úvahu, že pokud je Vám doručena písemná žádost v listinné podobě od pana Františka Omáčky, nemusí to být vždy tato osoba, ale úplně někdo jiný, který je může následně uveřejnit. Pokud by se spisy vedly v elektronické podobě, měli bychom k dispozici jednotný program od ministerstva a přiděleného pracovníka, 6 (5 %) který by zajišťoval tuto administrativní agendu, rádi bychom tuto službu žadatelům zprostředkovali; za stávajících podmínek to však není možné. Po celou dobu nahlížení do spisu musí být přítomna oprávněná úřední osoba, která odpovídá za to, že s obsahem spisu nebude manipulováno. 2 (2 %) O nahlížení do spisu se pořizuje záznam, ve kterém se uvádí kdo, od kdy a do kdy nahlížel do spisu a kdo byl za správní úřad přítomen, tak, aby bylo možno posoudit, zda byly pro nahlížení do spisu splněny zákonem stanovené předpoklady. Zápis je součástí spisu. Účastník řízení předem neví, co všechno je ve spisu obsaženo a o které dokumenty bude mít případně zájem. Domníváme se, že s odkazem na judikaturu NSS je nahlížení do spisu u správního orgánu natolik komplexním postupem, že nevidíme sebemenší důvod 1 (1 %) k případnému dálkovému nahlížení do spisu. 2. Bylo by vhodné legislativně či metodicky jednoznačně upravit tuto oblast tak, abychom všichni postupovali stejně. 29 (26 %) 3. Jde o problematiku velice závažnou a nemělo by být v zájmu poskytování informací ohroženo pravidlo, že k údajům tak citlivým, jakými jsou údaje v rámci 8 (7 %) SPOD, nesmí získat přístup (fyzický či elektronický) jiné osoby, než osoby vymezené příslušným zákonem. 4. V dnešním digitalizovaném světě by neměl být problém poskytovat nejen elektronické (dálkové) nahlížení do spisů, případně pořizování digitálních výstupů 3 (3 %) ze spisů, účastníkům řízení. Jiné 7 (6 %) Celkem 110 Respondenti mohli označit vícero možností, součet podílů proto překračuje 100 %. 4. Shrnutí Veřejná ochránkyně práv ve svém šetření zaměřeném na problematiku dálkového nahlížení do spisu zjistila, že oslovené správní orgány nejsou při vyřizování žádostí o zaslání kopie spisu nebo jeho části jednotné. Neshodnou se v tom, zda lze právo nahlížet realizovat dálkově, z jaké normy případně vyplývá, zda žádosti vyhovět, jak postupovat v případě zamítnutí této žádosti, ani zda (a jaký) vyměřit poplatek v případě vyhovění žádosti. * Zhruba polovina respondentů se domnívá, že procesní právo účastníka řízení, aby mu správní orgán pořídil kopii spisu nebo jeho části, lze realizovat i na dálku, tzv. korespondenčně (dle větší části z nich to vyplývá z principů dobré správy, dle menší přímo ze správního řádu). Druhá zhruba polovina se naopak domnívá, že realizace tohoto práva na dálku není možná. * Podíl těchto dvou hlavních názorových skupin je přibližně konstantní ve všech třech skupinách respondentů: mezi krajskými úřady, obcemi s rozšířenou působností i komisemi jako orgány obce. Určité rozdíly se ale ukazují v závislosti od typu vykonávané agendy. Větší ochota k realizaci dálkového nahlížení do spisu panuje u odborů vyřizujících přestupky dle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a u stavebních úřadů. Naopak méně vstřícné jsou odbory vyřizující přestupky v dopravě, pravděpodobně i kvůli problematickým zkušenostem s částí obecných zmocněnců, kteří se nedostavují na ústní jednání a zahlcují správní orgán žádostmi o zaslání různých dokumentů. * Jeví se, že nutnost převedení dokumentu do jiné podoby (např. z listinné do elektronické nebo opačně) nebo nutnost ověřit shodu kopie s originálem (vidimace nebo autorizovaná konverze) nehraje v rozhodování správních orgánů o tom, zda žádosti o zaslání dokumentů vyhoví, velkou roli. Dvě třetiny respondentů by bez ohledu na výše uvedené okolnosti volily stejný postup. * Nejednotnost je patrná i v samotném rozhodování, zda žadateli vyhovět a zaslat mu požadovanou kopii (části) správního spisu. Oslovené správní orgány se opět rozdělily na dvě zhruba stejně velké skupiny: přibližně polovina by žádosti vyhověla, druhá polovina by ji odmítla, přičemž to, zda žadatel žádá o kopii části spisu nebo spis celý, de facto nehraje roli. Dále se ukázalo, že nutnost ověření je z pohledu respondentů značně problematičtější než nutnost převádění dokumentů do jiné podoby: ochota zaslat kopii dokumentů je vyšší v případech, kdy žadatel nepožaduje ověřování kopií). * Uváděným právním důvodem odmítnutí byla personální, časová a technická náročnost zasílání kopií dokumentů, spolu s tím, že dle respondentů jim tuto povinnost správní řád neukládá. Menší část také sdělila, že nemá oprávnění ani technické prostředky k případnému požadovanému ověření shody kopie s originálem/autorizovanou konverzi. V rámci dalšího postupu by správní orgány nejčastěji poučily žadatele o tom, že právo nahlížet do spisu a pořizovat jeho kopie je nutno uplatnit osobně, a sdělily by mu, kdy se může dostavit (bez vydání usnesení o odepření práva nahlížet do spisu). * Správní orgány, které by žádosti o zaslání dokumentů vyhověly, nejsou jednotné v otázce případného vyměření poplatku. Pokud poskytnutí kopie spisu nevyžaduje ověření, zhruba polovina by dokumenty zaslala zdarma. V případě požadovaného ověření klesá tento podíl na zhruba čtvrtinu. * Pokud by v uvedené žádosti chyběl podpis nebo elektronický podpis, dvě třetiny respondentů by žadatele vyzvaly k doplnění žádosti dle správního řádu. * S žádostmi o zaslání kopií dokumentů ze spisu má za rok 2016 zkušenost zhruba polovina respondentů. Obdrželi ale zpravidla pouze jednu takovou žádost ročně. Zhruba třetina má také zkušenost s žadateli, kteří žádají o zaslání kopie dokumentů ze "svého" spisu dle zákona o svobodném přístupu k informacím (větší část z nich jim vyhověla a dokumenty poskytla). * V závěru měly správní orgány možnost vyjádřit své komentáře a připomínky k tématu. Nejčastěji se věnovaly důvodům, proč dle jejich názoru nelze dálkové nahlížení umožnit (zejména personální, časová a technická náročnost, zneužívání této možnosti k šikaně úřadů a problematické ověření totožnosti žadatele). Volaly také po jednoznačné legislativní nebo alespoň metodické úpravě této problematiky. [1] Ustanovení § 38 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [2] Ustanovení § 38 odst. 4 správního řádu. [3] Tamtéž. [4] Právo na dálkové (korespondenční) nahlížení do správního spisu ve smyslu ustanovení § 38 odst. 4 správního řádu. [5] Zpráva o šetření veřejného ochránce práv ze dne 23. května 2016, sp. zn. 3595/2015/VOP/SN, dostupné z: http://eso.ochrance.cz/Nalezene/Edit/4080; zpráva o šetření veřejného ochránce práv ze dne 24. března 2014, sp. zn. 1591/2013/VOP/JHO, dostupné z: http://eso.ochrance.cz/Nalezene/Edit/2584; závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv ze dne 8. září 2014, sp. zn. 1591/2013/VOP/JHO, dostupné z: http://eso.ochrance.cz/Nalezene/Edit/1216; zpráva o šetření veřejného ochránce práv ze dne 20. února 2008, sp. zn. 4502/2007/VOP/JŠM, dostupné z: http://eso.ochrance.cz/Nalezene/Edit/2400. [6] Ustanovení § 25 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů. [7] Dle zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. [8] Dle zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [9] Metoda sociálně vědního výzkumu založená na hromadném sběru a analýze dat. [10] Třináct krajských úřadů a Magistrát hlavního města Prahy. [11] Ve smyslu zákona č. 21/2006 Sb., o ověřování shody opisu nebo kopie s listinou a o ověřování pravosti podpisu a o změně některých zákonů (zákon o ověřování), ve znění pozdějších předpisů. [12] VEDRAL, Josef. Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, ISBN 978-80-7273-166-4, s. 427. [13] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. září 2009, č. j. 9 As 42/2009-124, č. 1996/2009 Sb. NSS, www.nssoud.cz. [14] Ustanovení § 6 zákona č. 21/2006 Sb., o ověřování shody opisu nebo kopie s listinou a o ověřování pravosti podpisu a o změně některých zákonů (zákon o ověřování), ve znění pozdějších předpisů. [15] Ustanovení § 22 zákona o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů. [16] Ustanovení § 6 odst. 2 zákona č. 297/2016 Sb., o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce, ve znění pozdějších předpisů. [17] Ve smyslu ustanovení § 5 zákona o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce. [18] Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. [19] Respondenti mohli označit vícero vykonávaných agend, součet podílů proto překračuje 100 %. [20] Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. [21] Zákon č. 21/2006 Sb., o ověřování shody opisu nebo kopie s listinou a o ověřování pravosti podpisu a o změně některých zákonů (zákon o ověřování), ve znění pozdějších předpisů. [22] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. prosince 2012, č. j. 7 Ans 18/2012-23.