Text dokumentu

V Brně dne 6. října 2014 Sp. zn.: 1264/2013/VOP/MKČ Závěrečné stanovisko s návrhem opatření k nápravě ve věci obtěžování hlukem z dopravy na komunikaci v ulici XXX a ve věci neprovedení technických protihlukových opatření v podobě výměny oken A - Závěry šetření Dne 17. 12. 2013 jsem vydal zprávu o šetření podnětu Mgr. L. K., bytem XXX (dále jen "stěžovatelka"), ve věci obtěžování hlukem z dopravy na komunikaci v ulici XXX a ve věci neprovedení technických protihlukových opatření v podobě výměny oken. V předmětné zprávě jsem vyjádřil nesouhlas nad postupem Hygienické stanice hlavního města Prahy (dále jen "hygienická stanice"), neboť ačkoli tato byla informována o skutečnosti, že není dodržován "Harmonogram pro odstraňování staré hlukové zátěže z automobilové dopravy na území ZZZ" (dále jen "harmonogram"), na základě kterého bylo vydáno Rozhodnutí hygienické stanice ze dne 20. 6. 2005[1] podle ustanovení § 31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví[2] (dál jen "časově omezené povolení"), Technickou správu komunikací hlavního města ZZZ (dále jen "TSK") pouze upozornila na možnost odejmutí časově omezeného povolení. Zejména jsem měl výhrady k tomu, že z předložených podkladů nebylo zřejmé, jakým jiným způsobem hygienická stanice uplatňovala své působení na plnění schváleného harmonogramu. Ve zprávě o šetření jsem zdůraznil, že s ohledem na hraniční hodnoty, které byly naměřeny v bytě stěžovatelky ve dnech od 16. - 17. 5. 2013, nelze na splnění protihlukových opatření v podobě výměny oken plošně rezignovat. Konečně jsem upozornil na skutečnost, že časově omezené povolení počítá s možností průběžné aktualizace harmonogramu, pokud dojde ke změně vstupních údajů a priorit nebo nejméně jednou za pět let. Doklady, které by o aktualizaci harmonogramu svědčily, mi předloženy nebyly. Šetření jsem shrnul tak, že nemohu plnění harmonogramu předloženého hygienické stanici v roce 2005 akceptovat, pokud není dodržován a nedošlo k jeho následné aktualizaci. Vzhledem k uvedenému jsem dospěl k závěru, že za jistou právní záruku bych považoval "dotažení" opatření výměny oken do fáze stavebního povolení. B - Vyjádření úřadů B.1 Vyjádření hygienické stanice Vyjádření ředitele hygienické stanice jsem obdržel dne 23. 1. 2014. Ředitel hygienické stanice mi sdělil, že časově omezené povolení pro ulici XXX bylo vydáno za situace, kdy úroveň hlučnosti ve venkovním chráněném prostoru staveb dosahovala 76,8 dB v LAeq, přičemž návrh žadatele deklaroval záměr docílit organizačními opatřeními snížení hlučnosti na rozumně dosažitelnou hodnotu akustického tlaku pro venkovní chráněný prostor 71,7 dB v LAeq. Ředitel hygienické stanice ve vyjádření uvedl, cituji: "...uvedené měření nejen že neprokázalo neplnění předpokladů, za nichž bylo časově omezené povolení vydáno, ale pro dobu denní ani překročení stanoveného hygienického limitu. Máme proto za prokázané, že v současné době neexistují důvody k tomu, aby vůči správci či provozovateli komunikace byla přijímána jakákoli omezující opatření. Metodou hodnocení zdravotních rizik, použitou v procesu rozhodování a následného udělení časově omezeného povolení ze dne 20. 6. 2005, bylo možno dospět k odborně podloženému závěru, že pokud byla do roku 2008 hlučnost komunikace snížena z původních 76,8 dB v LAeq na navržených 71,7 dB v LAeq je přetrvávající překročení limitu pouze pro noční dobu a venkovní chráněný prostor stavby až do 31. 12. 2017 bez reálných rizik dopadů na veřejné zdraví." Za podstatné, ředitel hygienické stanice považuje to, že TSK pokračuje v úsilí o snížení hluku ve venkovním chráněném prostoru předmětné stavby i dalších staveb a připravuje rekonstrukci komunikace ulice XXX od křižovatky s komunikací AAA po křižovatku s komunikací BBB. Ředitel hygienické stanice ve vyjádření uvedl, že vzhledem ke skutečnosti, že v lokalitě domu XXX, nejsou hygienické limity stanovené pro vnitřní chráněný prostor staveb prokazatelně překročeny, nepovažuje trvání na výměně oken za důvodné. Má za to, že by se u akusticky funkčních oken jednalo spíše o otázku estetickou, než o nezbytné opatření vedoucí k ochraně veřejného zdraví. B.2 Vyjádření Magistrátu hlavního města Praha Vyjádření Magistrátu hlavního města Prahy (dále jen "magistrát") jsem obdržel dne 30. 1. 2014. Ve vyjádření mi magistrát sdělil, že informace o stavu řešení všech protihlukových opatření podává hygienické stanici pravidelně TSK, která jako správce komunikačního majetku města o vydání časově omezeného povolení žádala. Ve svých každoročních zprávách zároveň termíny řešení navržených opatření aktualizuje. Magistrát mi sdělil, že v danou chvíli nemůže sdělit konkrétní termín získání stavebního povolení ani pro jiné ulice, ve kterých byla hluková zátěž vyhodnocena jako závažnější. Technická opatření spočívající ve výměně či renovaci oken u objektů na komunikaci XXX budou řešena teprve následovně. Magistrát mě rovněž informoval o skutečnosti, že ve 4. čtvrtletí tohoto roku se předpokládá dokončení příprav stavby "rekonstrukce komunikace XXX" a v následujícím roce by mělo dojít k vlastní realizaci této stavby. Očekává se, že uvedené opatření výrazně hlukovou situaci zlepší. Je záměr pozitivní vliv objektivizovat srovnávacím měřením hluku před rekonstrukcí a po ní. Magistrát nastínil, že tyto akustické studie budou případným podkladem pro další nezbytná opatření na objektech. Magistrát ve svém vyjádření v závěru připomněl, že výměna oken v blízkosti komunikací bude probíhat pouze tam, kde nedojde k dodržení hlukových limitů ani po provedení jiných opatření. Osoba pověřená řízením Magistrátu mě ubezpečila o vážnosti úmyslu výměnu oken na vytypovaných objektech realizovat. C - Závěrečné hodnocení Úvodem bych rád připomněl význam časově omezených povolení a podmínky, za kterých je možné, aby orgán ochrany veřejného zdraví přistoupil k jejich vydání. Kromě podmínek pro vydání správního rozhodnutí, stanovených správním řádem,[3], [4] je nutné splnit podmínky stanovené v ustanovení § 31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, kterými jsou: - povolení lze vydat jen v případech, kdy nelze z vážných důvodů dodržet závazně stanovené hlukové limity - žadatel musí prokázat, že hluk bude omezen na rozumně dosažitelnou míru, kterou se rozumí poměr mezi náklady na protihluková opatření nebo antivibrační opatření a jejich přínosem ke snížení hlukové nebo vibrační zátěže fyzických osob stanovený i s ohledem na počet fyzických osob exponovaných nadlimitnímu hluku nebo vibracím. - povolení musí být vydáno na dobu určitou. Zákon o ochraně veřejného zdraví v ustanovení § 99 opravňuje orgán ochrany veřejného zdraví rozhodnutí podle ustanovení § 31 odst. 1 vázat na jednotlivé podmínky. Smyslem je bezpochyby to, aby časově omezená povolení směřovala k zajištění ochrany veřejného zdraví v tvorbě a ochraně zdravých životních podmínek a veřejného zdraví a byl efektivně vyřešen střet mezi veřejným zájmem na provozování zdroje hluku, u kterého není možné z vážných důvodů hlukové limity dodržet, a mezi zájmem na ochraně veřejného zdraví. Jedním ze způsobů, jak je možné výše uvedeného docílit, je jako jednu z podmínek rozhodnutí stanovit povinnost provést konkrétní protihlukové opatření. V časově omezeném povolení ze dne 20. 6. 2005 byla bod bodem 1 stanovena podmínka, že navržená technická a organizační protihluková opatření budou realizována dle harmonogramu uvedeného v "Harmonogram pro odstraňování staré hlukové zátěže z automobilové dopravy na území ZZZ" z dubna 2005. Pod bodem dva byla jako další podmínka stanovena povinnost harmonogram, vč. hlukové mapy, průběžně aktualizovat, pokud dojde ke změně vstupních údajů a priorit nebo nejméně každých pět let. Uložení výše uvedených podmínek hodnotím velmi kladně a mám za to, že jejich dodržování by mohlo vést k efektivnímu naplnění smyslu, cíle a účelu časově omezeného povolení. Stanovení podmínky pod bodem číslo sedm časově omezeného povolení, kdy má být hygienická stanice po skončení kalendářního roku, nejpozději však do 31. 3., písemně informována o krocích, které byly v daném roce podniknuty pro odstraňování staré hlukové zátěže a s jakým výsledkem, chápu jako vtělení nástroje kontroly dodržování harmonogramu do předmětného rozhodnutí. Z dokladů, které mi byly předloženy, nevyplývá, že byl harmonogram v době platnosti časově omezeného povolení aktualizován, tak jak to vyžaduje podmínka pod bodem dva. Podmínka stanoví předpoklady, za kterých má být harmonogram aktualizován (pokud dojde ke změně vstupních údajů a priorit). Zároveň však stanovuje lhůty, ve kterých je nutné k aktualizaci nejpozději přistoupit. V této souvislosti musím poznamenat, že z časově omezeného povolení ani z platné právní úpravy mi není zcela zřejmé, jakou formou a jakým procesním postupem by měla být předpokládaná aktualizace harmonogramu provedena. Magistrát mě pouze informoval o skutečnosti, že TSK ve svých každoročních zprávách informuje hygienickou stanici o stavu řešení všech protihlukových opatření a zároveň termíny řešení navržených opatření aktualizuje. Jako přílohy dokumentu ze dne 26. 3. 2013 vyhotoveném TSK, nazvaném "Informace k časově omezenému povolení překračování hygienických limitů hluku provozem na komunikacích ZZZ ze dne 20. 6. 2005" byly podle všeho doloženy tyto dokumenty: - Tabulka a komentář k připravovaným akcím uvedeným v seznamu "Akce pro odstranění staré hlukové zátěže. - Další akce TSK ZZZ realizované v roce 2012 s vlivem na hlukovou zátěž. - Provedená organizační opatření. - Stavební úpravy v kategorii běžná údržba - zmírnění hlukové zátěže - rok 2012. - Protihluková opatření zajišťována OMI MHMP v roce 2012 ve spolupráci s TSK ZZZ. - Realizace individuálních protihlukových opatření zajišťovaných SVM MHMO v roce 2012. TSK v tomto dokumentu upozornilo na skutečnost, že nebyla provedena výměna oken. Výše uvedené přílohy mi nebyly předloženy a z vyjádření hygienické stanice ani magistrátu nevyplývá, že by některá z příloh vedla k aktualizaci harmonogramu. Ve vazbě na výše uvedené mám za to, že časově omezené povolení není dodržováno, neboť není dodržována zejména podmínka pod bodem číslo dvě, respektive podmínka pod bodem číslo jedna časově omezeného povolení. V tomto ohledu se tedy nemohu ztotožnit s tvrzením ředitele hygienické stanice o tom, že se neprokázalo neplnění předpokladů, za nichž bylo časově omezené povolení vydáno, a dále s tvrzením, že nemá za prokázané, že v současné době neexistují důvody k tomu, aby byla vůči správci či provozovateli komunikace přijímána jakákoli omezující opatření. Z uvedených důvodů dovozuji, že povinná osoba koná protiprávně, když neplní konkrétní povinnosti, v tomto případě v podobě podmínek, vyplývajících z časově omezeného povolení, v jehož výroku je výslovně uvedeno, že udělení tohoto časově omezeného povolení se váže na splnění ve výroku uvedených podmínek. Pochybení hygienické stanice však spatřuji v tom, že tato důsledně nepůsobí na povinnou osobu tak, aby se výše uvedené protiprávnosti nedopouštěla. Již ve zprávě o šetření jsem vyjádřil své pochopení nad skutečností, že možnost realizovat protihluková opatření se odvíjí od dostupných finančních prostředků. Nemohu však pouze s ohledem na tuto skutečnost nesprávný postup hygienické stanice přehlížet a akceptovat její benevolentní přístup ve vztahu k plnění podmínek časově omezeného povolení. Dovolím si připomenout, že k otázce nezbytnosti dodržovat podmínky stanovené v časově omezeném povolení se v minulosti veřejný ochránce práv zabýval ve věci sp. zn. 3083/2008/VOP/KČ.[5] Ve zprávě o šetření ze dne 5. 1. 2009 předchozí zástupkyně veřejného ochránce práv RNDr. Jitka Seitlová (dále jen "bývalá zástupkyně") dospěla k závěru, že časově omezené povolení k provozování zdroje hluku, který překračuje hlukové limity, není jakýsi generální pardon, u něhož jedinou závaznou částí výroku je datum, do kdy povolení platí. Správní rozhodnutí je třeba vnímat jako celek. Z povahy takového povolení plyne, že může platit jedině za předpokladu dodržování všech podmínek, které jsou v jeho výroku provozovateli závazně stanoveny.[6] Pokud provozovatel, ať již zcela, nebo zčásti svým zaviněním tyto podmínky nesplní, pak může být vydané povolení zrušeno a provozovatel pak může být sankcionován za nedodržení hlukových limitů, ačkoliv ještě neuplynula doba, na niž mu povolení bylo původně vydáno. Pokud by po odejmutí časově omezeného povolení docházelo i nadále k překračování hlukových limitů, měl by orgán ochrany veřejného zdraví uložit sankci za překročení hlukových limitů. V této zprávě o šetření bývalá zástupkyně dospěla k závěru, že pokud nejsou podmínky časově omezeného povolení dodržovány, měl by orgán ochrany veřejného zdraví přistoupit k zahájení řízení o odejmutí časově omezeného povolení ve smyslu ustanovení § 84 odst. 1 písm. l) zákona o ochraně veřejného zdraví. K provedení tzv. jiných technických opatření v podobě výměny oken je nutné uvést, že toto opatření ze své podstaty směřuje k ochraně vnitřního chráněného prostoru staveb. Provedeným měřením v bytě stěžovatelky bylo zjištěno, že limity ve vnitřních chráněných prostorách překročeny nebyly. Měřením bylo prokázáno překročení limitů pouze pro noční dobu a venkovní chráněný prostor stavby. Je zřejmé, že ačkoli nebyl harmonogram plněn, v průběhu byla realizována opatření tak, že hlukové limity ve vnitřním chráněném prostoru nejsou překračovány vůbec a překročení bylo prokázáno pouze v noční době ve venkovním chráněném prostoru. Z povahy věci je zřejmé, že pro venkovní chráněný prostor výměna oken snížení překračovaných hodnot nezajistí. Nemění to však nic na skutečnosti, že nejsou plněny podmínky stanovené v časově omezeném povolení. Ve vztahu k magistrátu si opět dovolím připomenout, že ačkoli měřením provedeným v bytě stěžovatelky ve dnech od 16. - 17. 5. 2013 nebyly hygienické limity pro vnitřní chráněný prostor prokazatelně překročeny, je nutné je považovat za hraniční. Pokud - bude aktualizován harmonogram, na základě kterého bylo časově omezené povolení vydáno - bude dokončena rekonstrukce komunikace XXX* - bude objektivizovaným srovnávacím měřením hluku před uvedenou rekonstrukcí a po ní hluková situace v daném místě výrazněji zlepšena,* nepovažoval bych provedení tzv. jiných protihlukových opatření v podobě výměny oken v ulici XXX za nutné. V tom případě se však musí Hygienická stanice hlavního města Prahy vypořádat s platným (a závazným), časově omezeným povolením zdroje hluku. V úvahu přichází buď jeho aktualizace, jak samotné časově omezené povolení předpokládá,[7] nebo jeho nahrazení novým, časově omezeným povolením, což však považuji za řešení časově a administrativně náročné. Dosavadní opatření Hygienické stanice hlavního města Prahy nepovažuji za dostatečná. Proto vydávám své závěrečné stanovisko podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv. Součástí stanoviska je návrh opatření k nápravě. D - Opatření k nápravě Hygienické stanici hlavního města Prahy navrhuji, aby: Aktualizovala harmonogram ve smyslu podmínky stanovené pod bodem dva rozhodnutí ze dne 20. 6. 2005, V případě, že k aktualizaci harmonogramu nepřistoupí, navrhla jiné opatření, které by vedlo k nápravě protiprávního stavu spočívajícího v neplnění platného časově omezeného povolení. Magistrát hlavního města Prahy žádám o podání zprávy k aktuálnímu stavu příprav rekonstrukce komunikace ulice XXX. Závěrečné stanovisko zasílám Hygienické stanici hlavního města Prahy a Magistrátu hlavního města Prahy a žádám, aby mi v souladu se zákonem o veřejném ochránci práv sdělily, zda provedly navržená opatření k nápravě. Odpověď očekávám v zákonné lhůtě 30 dnů od doručení stanoviska. Stanovisko zasílám také stěžovateli. Pokud Hygienická stanice hlavního města Prahy nepřijme navržená opatření k nápravě nebo provedená opatření nebudu považovat za dostatečná, podle ustanovení § 20 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv vyrozumím nadřízený úřad, případně vládu, případně mohu o svých zjištěních informovat veřejnost včetně sdělení jmen osob oprávněných jednat jménem Hygienická stanice hlavního města Prahy. JUDr. Stanislav Křeček v. r. zástupce veřejné ochránkyně práv [1] Č. j. UP/219/1248/1563/217.4/05 [2] Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. [3] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [4] neboť časově omezená povolení jsou vydávána v rámci správního řízení [5] Sborník stanovisek veřejného ochránce práv Hluková zátěž. [online]. ochránce. 2010 [cit. 25. 9. 2014]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/sborniky_stanoviska/Hlukova_zatez.pdf [6] Jakkoliv jsou označeny jako podmínky, lze tato vedlejší ustanovení správního rozhodnut vnímat spíše jako příkazy. Jako takové nemohou dost dobře zůstat zcela bez právní sankce, jinak by jejich vyslovení ve výroku rozhodnutí bylo zcela zbytečné. K povaze příkazů viz blíže HENDRYCH, D. a kolektiv: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha, 2003, str. 128 a násl. [7] Pozn.: V tomto případě bude muset Hygienická stanice hlavního města Prahy vyřešit otázku procesního postupu "aktualizace" časově omezeného povolení.