Poznámka/Výsledek případu

Text dokumentu

Brno 12. července 2021 Sp. zn.: 3944/2020/VOP/JST Č. j.: KVOP-29182/2021 Závěrečné stanovisko s návrhem opatření k nápravě ve věci zamítnutí žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu z důvodu účelově uzavřeného manželství A. Závěry šetření Dne 28. dubna 2021 jsem vydala zprávu o šetření ve věci podnětu pana B., st. příslušnost Tuniská republika (dále také "stěžovatel"). [1] Odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra (dále také "OAMP") žádost zamítl z důvodu, že se stěžovatel dopustil obcházení zákona s cílem získat povolení k přechodnému pobytu na území, když účelově uzavřel manželství. [2] OAMP stěžovateli současně určil lhůtu k vycestování 35 dnů od právní moci rozhodnutí. [3] Proti rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále také "komise") jako opožděné zamítla. [4] Proti rozhodnutí komise podal stěžovatel správní žalobu, o níž soud [5] dosud nerozhodl. V rámci šetření jsem zjistila, že: OAMP pochybil, když rozhodl o zamítnutí žádosti stěžovatele o povolení k přechodnému pobytu z důvodu obcházení zákona účelovým uzavřením manželství. * Uzavření účelového manželství v tomto případě OAMP dostatečně neprokázal. Proto měl povinnost vycházet z vyvratitelné domněnky, že manželství stěžovatele nebylo uzavřeno s úmyslem obejít zákon o pobytu cizinců, a povolení k přechodnému pobytu stěžovateli udělit. OAMP naopak nepochybil, pokud rozhodnutí stěžovateli zasílal v úřední obálce s červeným pruhem, přičemž vyloučil vložení písemnosti do schránky nebo na jiné vhodné místo po uplynutí úložní doby. B. Vyjádření úřadu Ředitelka OAMP Mgr. et Mgr. Pavla Novotná se neztotožňuje se závěry zprávy o šetření. Rozpory ve výpovědích manželů a nejasnosti o znalosti některých aspektů manželského soužití naopak vnímá jako zcela zásadní, týkající se základních a zásadních oblastí manželského života, o nichž mají manželé v reálně fungujícím manželství obvykle zcela přesné a detailní vědomosti, například pokud se jedná o okolnosti seznámení, vzhled a vybavení společného bydlení, výše a způsob úhrady nákladů na bydlení a další životní potřeby, a ekonomickou situaci rodiny jako takovou. V těchto záležitostech lze podle ředitelky OAMP nepochybně zcela legitimně očekávat shodné a přesné odpovědi. Ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu [6] ukládá správním orgánům uvést v odůvodnění rozhodnutí důvody jeho výroku, podklady pro jeho vydání úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se vypořádal s vyjádřeními, návrhy a námitkami účastníků řízení. Z toho vyplývá, že odůvodnění zamítavého rozhodnutí, a to nejen v oblasti pobytu cizinců, bude a musí mít za cíl vysvětlit především důvody, které vedly k zamítnutí žádosti. Pokud je tedy podstatná část odůvodnění věnována rozporům či nejasnostem ve výpovědích žadatele a jeho manželky, je takový postup v souladu se správním řádem. Z odůvodnění podle ředitelky OAMP nijak nevyplývá, že by shodné odpovědi manželů nebyly při rozhodování vzaty v úvahu. Z toho, že jim není věnována srovnatelná část odůvodnění v poměru k popisu neshod či nejasností, nelze v žádném případě učinit závěr o tom, že by byly správním orgánem ignorovány či bagatelizovány. Jde o zcela očekávatelný důsledek požadavků kladených na odůvodnění rozhodnutí právními předpisy. Ředitelka OAMP se ztotožnila s tím, že důkazy včetně výpovědí mají být hodnoceny nikoliv izolovaně, ale jako celek a ve vzájemné souvislosti. Připustila, že některé z rozporů či nejasností by samy o sobě nebyly způsobilé odůvodnit závěr o účelovém uzavření sňatku. Při jejich vyhodnocení jako celku a v souvislosti k takovému závěru lze dospět. Závěrem svého vyjádření ředitelka OAMP uvedla, že trvá na závěru o účelově uzavřeném manželství. Není rozhodné, zda shodné odpovědi poskytli manželé na většinu či menší část položených otázek, ale je nezbytné vycházet především z toho, jak významná je konkrétní otázka pro manželské soužití. Jen takovým způsobem lze učinit úsudek o tom, zda se jedná o skutečně reálné manželství, či nikoliv. C. Závěrečné hodnocení Odpověď ředitelky OAMP neobsahuje přesvědčivou argumentaci, která by vyvrátila moje zjištění. S některými tvrzeními ředitelky OAMP se mohu ztotožnit. Ale nemám za to, že by vedly k opačným závěrům, než jaké jsem uvedla ve zprávě o šetření. Setrvávám na závěru o pochybení OAMP. C.1 K rozporům ve výpovědích Shoduji se s ředitelkou OAMP, že je relevantní, ve které oblasti panují rozpory ve výpovědích manželů. U zásadních aspektů manželského života mají případné rozpory podstatnější vliv na rozhodnutí ve věci samé než rozpory u méně důležitých aspektů. S. Sládeková k tomu uvádí: "Aby rozpory ve výpovědi byly relevantní, měly by se týkat důležitých osobních informací (osobní údaje, okolnosti seznámení a prvního setkání, průběh svatebního obřadu, životní postoje, trávení volného času a jiné záliby, informace o blízkých rodinných příslušnících, plány na společnou budoucnost apod.)" [7] (zvýraznění doplněno). Ředitelka OAMP má za to, že v případě stěžovatele a jeho manželky došlo k rozporům právě v zásadních oblastech. Souhlasím, že ředitelkou OAMP vyjmenované oblasti jsou důležité. Nelze však tvrdit, že by v těchto podstatných oblastech manželé vůbec nenalezli shodu. Ba naopak, o skutečně rozporných tvrzeních lze hovořit pouze v jedné třetině případů, které měl OAMP za rozporná. Velmi podrobně jsem zhodnotila tvrzené rozpory ze strany OAMP v části C.2.1 zprávy o šetření, na kterou v podrobnostech odkazuji. Jako případ zásadního aspektu, o kterém by měli mít manželé detailní znalosti, uvedla ředitelka OAMP okolnosti seznámení. V této oblasti manželé vypovídali de facto bez rozporů s výjimkou toho, zda pro komunikaci používali, či nepoužívali od počátku Skype. Připomínám, že výslechy proběhly po 5 letech od seznámení. Mám za to, že je namístě při hodnocení rozporů přihlédnout k časovému odstupu od dotazovaných situací. Ohledně vzhledu a vybavení společného bydlení jsem ve zprávě o šetření podrobně rozebrala, proč nešlo o rozpory. Pokud by měl OAMP hodnotit výpovědi manželů jako rozporné, měl položit doplňující otázku, která by neznalost vybavení společného bydlení ověřila. Například pro situaci, kdy jeden z vyslýchaných v odpovědi na otázku ohledně vybavení nezmíní červený koberec v popisované místnosti, je namístě doptat se ve druhém ze souvisejících výslechů po kobercích v místnosti a jejich barvě. Bez ověření doplňující otázkou nelze činit objektivní závěr o rozporných výpovědích. Takový závěr by byl tendenční v neprospěch manželství, a tedy v rozporu se smyslem směrnice 2004/38/ES a judikaturou Nejvyššího správního soudu. Pokud jde o výši a způsob úhrady nákladů na bydlení a další životní potřeby, ve zprávě o šetření jsem dovodila, že rozpor mezi manželi panuje pouze v tom, kolik manželka stěžovatele platí za nájem. Je však třeba vzít v potaz kontext situace, kdy stěžovatel v době výslechu neúspěšně hledal práci, a byl tak odkázán na finanční podporu své manželky. Současně stěžovatel uvedl, že se neptá na příjem manželky, protože je mu to nepříjemné. Nezpochybňuji, že obvykle mají manželé detailnější znalost o ekonomických aspektech. V konkrétní situaci je však stěžovatelovo vysvětlení pochopitelné. Správní orgány by se měly vyvarovat paušalizace při hodnocení pravosti manželství. "Při využívání indikativních kritérií by správní orgány měly primárně pamatovat na to, že tato kritéria odráží model "ideálního manželství", které vychází spíše z určitého tradičního pojetí o tom, jak by manželství mělo vypadat a jak by se v něm manželé měli chovat. Každé manželství je však do jisté míry jedinečné a vždy je nutné upřednostnit zohlednění individuálních okolností případu před paušálním vyhodnocováním naplnění jednotlivých indikativních kritérií" [8] (zvýraznění doplněno). C.2 K odůvodnění rozhodnutí S odkazem na § 68 odst. 3 správního řádu [9] ředitelka OAMP uvedla, že odůvodnění zamítavého rozhodnutí, a to nejen v oblasti pobytu cizinců, bude a musí mít za cíl vysvětlit především důvody, které vedly k zamítnutí žádosti. S tímto tvrzením souhlasím do té míry, že vysvětlení důvodů zamítnutí žádosti nesmí znamenat, že v odůvodnění rozhodnutí OAMP dostatečně nezohlední okolnosti svědčící ve prospěch manželství. Takový postup je v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu: "V odůvodnění rozhodnutí musí správní orgán jasně a přezkoumatelně vysvětlit jednak, co vyvolalo pochybnosti o řádnosti manželství, jednak které všechny skutečnosti během řízení zjistil, které z nich hovoří ve prospěch závěru, že se jedná o řádné manželství, a které naopak proti tomuto závěru. Teprve na základě těchto úvah pak může správní orgán ve věci rozhodnout" [10] (zvýraznění doplněno). Uvedené požadavky na odůvodnění uvádí i sdělení komise, jehož přílohou je příručka pro řešení účelových sňatků: [11] "Orgány členských států musejí postupovat v jednotlivých případech individuálně a přezkoumat všechny různé prvky, které by mohly představovat důkaz podporující, nebo vyvracející závěr, že došlo k uzavření účelového sňatku. Vyšetřované manželství musí být přezkoumáno neutrálním, nestranným způsobem tak, aby byly vyhledány, shromážděny a řádně zohledněny jak důkazy svědčící pro, tak důkazy svědčící proti původnímu podezření" [12] (zvýraznění doplněno). Bezesporu není cílem, aby okolnostem svědčícím ve prospěch manželství OAMP věnoval srovnatelnou část odůvodnění v poměru k popisu neshod či nejasností. V souladu s výše uvedeným by však měl OAMP jasně a přezkoumatelně uvést skutečnosti ve prospěch manželství. Z odůvodnění rozhodnutí by mělo být zřejmé, že k prošetření účelovosti manželství OAMP přistupoval nestranně. Setrvávám na závěru, že v případě stěžovatele OAMP dostatečně nezohlednil okolnosti svědčící ve prospěch manželství. Naopak zdůrazňoval okolnosti v jeho neprospěch. To se projevilo mimo jiné v tom, že považoval za rozporná taková tvrzení, která ve skutečnosti rozporná nebyla. Stejně tak OAMP v neprospěch manželství použil zcela neaktuální výsledek pobytové kontroly cizinecké policie, který navíc přinesl pouze nekonkrétní zjištění. [13] C.3 K důkaznímu břemenu Podle příručky důkazní břemeno nesou jednoznačně vnitrostátní orgány, které mají podezření, že osoba, která není občanem EU, uzavřela účelový sňatek s občanem EU výlučně za účelem toho, aby jí bylo uděleno právo EU na volný pohyb, a je na nich, aby prokázaly, že je daný sňatek účelový. [14] Souhlasím s ředitelkou OAMP, že šetření při podezření na účelově uzavřené manželství je třeba hodnotit v celku a souvislostech. Příručka k tomu uvádí: "Shromážděné důkazy je třeba zohlednit jako celek a jejich posouzení musí být založeno na kombinaci všech informací získaných v průběhu vyšetřování. [...] Ze samotné podstaty věci nebude pravděpodobně jeden nepřímý důkaz dostačovat k tomu, aby z něho bylo možné vyvozovat jakékoli logické závěry. Shromážděné nepřímé důkazy musejí tvořit jeden celek, který se společně stává podpůrným důkazem jednoznačně podporujícím jeden konkrétní závěr (podezřelý sňatek je účelový) oproti jinému (podezřelý sňatek je skutečný)" [15] (zvýraznění doplněno). Mám za to, že OAMP neunesl svoji část důkazního břemene. Byť v některých podstatných aspektech panují mezi manželi rozpory, převážnou část tvrzených rozporných odpovědí ve skutečnosti za rozporná považovat nelze. Ředitelka OAMP opakovaně zmiňuje nejasnosti, které vzhledem k odpovědím manželů v některých oblastech panují. Uznávám, že v praxi je někdy velmi obtížné pohovor vést tak, aby nevznikaly nejasnosti. Ale pokud po provedeném pohovoru zůstanou nejasnosti, nelze je označovat za rozpory a jako takové je přičíst k tíži manželům. Z odůvodnění rozhodnutí mám za to, že OAMP dostatečně nezohlednil okolnosti svědčící ve prospěch manželství. Považuji za důležité zejména výpovědi manželů, z nichž vyplynulo, že se navzájem dobře znají a že spolu žijí (ať už jde o běžné ranní rituály, či společné trávení volného času). Při nestranném hodnocení výpovědí manželů jako celku nelze dospět k závěru, že stěžovatel uzavřel manželství s jediným úmyslem získat pobytové oprávnění. C.4 Shrnutí Důkazní břemeno prokázání účelovosti uzavření manželství leží na OAMP. V případě pochybností je třeba rozhodovat ve prospěch manželství. Shromážděné důkazy je třeba hodnotit jako celek a s přihlédnutím k individuálním okolnostem konkrétního případu. Aby případné rozpory ve výpovědích manželů v rámci šetření účelovosti uzavření manželství byly relevantní, měly by se týkat důležitých osobních informací. Při hodnocení rozporů je třeba přihlédnout k časovému odstupu od dotazovaných situací. V případě nejasností by měl vyslýchající úředník OAMP položit doplňující dotaz s cílem jednoznačně potvrdit, či vyvrátit případný rozpor. V odůvodnění rozhodnutí OAMP uvede, co vyvolalo pochybnosti o řádnosti manželství, které skutečnosti během řízení zjistil, které z nich hovoří ve prospěch závěru, že se jedná o řádné manželství, a které naopak proti tomuto závěru. V případě stěžovatele OAMP výše uvedeným požadavkům nedostál. D. Opatření k nápravě Odpověď ředitelky OAMP neobsahuje argumentaci, která by vyvrátila moje závěry zprávy o šetření. Setrvávám proto na svých závěrech a podle § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv jako opatření k nápravě navrhuji, aby OAMP při právě probíhajícím řízení o nové žádosti stěžovatele o povolení k přechodnému pobytu zohlednil moje závěry. Pokud nezjistí skutkový stav v takovém rozsahu, aby nebyly pochybnosti o závěru, že stěžovatel uzavřel sňatek výlučně za účelem získání práva volného pohybu a pobytu podle směrnice 2004/38/ES, měl by žádosti vyhovět. S mými závěry (zejména pokud jde o shrnutí v části C.4 stanoviska) by měli být vhodným způsobem seznámeni zaměstnanci OAMP. OAMP podle sdělení jeho ředitelky OAMP nedisponuje metodikou pro vyhodnocování manželství jako účelově uzavřených. Pokud OAMP disponuje metodikou například pro zpracování žádostí o víza za účelem strpění, [16] je zcela namístě metodicky upravit i postup při hodnocení žádostí rodinných příslušníků občanů EU, konkrétně vyhodnocování údajných účelových sňatků. Jde o důležitou problematiku vycházející z unijního práva. OAMP podle Zprávy o situaci v oblasti migrace a integrace cizinců na území České republiky za rok 2019 vydal 5 798 rozhodnutí o přechodném pobytu rodinného příslušníka občana EU. [17] Jde tak o důležitou agendu, i pokud jde o četnost žádostí o dané pobytové oprávnění. Dále tedy jako opatření k nápravě žádám, aby OAMP zpracoval metodiku pro posuzování účelovosti uzavření manželství rodinných příslušníků občanů EU. Do dané metodiky by se měly kromě závěrů tohoto stanoviska promítnout zejména: * Sdělení komise Evropskému parlamentu a Radě o pokynech pro lepší provádění a uplatňování směrnice 2004/38/ES ze dne 2. července 2009, COM (2009) 313 v konečném znění. * Příručka pro řešení otázky údajných účelových sňatků mezi občany EU a státními příslušníky třetích zemí v kontextu práva EU o volném pohybu občanů EU ze dne 26. září 2014, COM (2014) 604 final. * Relevantní judikatura zejména Nejvyššího správní soudu, například: * rozsudek ze dne 9. prosince 2015, č. j. 4 Azs 228/2015-40 (otázka důkazního břemene), * rozsudek ze dne 2. října 2013, č. j. 1 As 58/2013-43 (posouzení účelovosti manželství jako skutková otázka), * rozsudek ze dne 31. srpna 2012, č. j. 5 As 104/2011-102 (posouzení účelovosti manželství, které plní svoji funkci), * rozsudek ze dne 26. září 2018, č. j. 10 Azs 68/2018-39 (posuzování okolností svědčících pro i proti závěru o účelovosti manželství, odůvodnění rozhodnutí), * rozsudek ze dne 29. října 2015, č. j. 5 Azs 89/2015-30 (posuzování výpovědí s přihlédnutím k rozdílnému kulturnímu a společenskému prostředí), * rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. března 2013, sp. zn. 7 A 55/2011, rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 17. října 2016, sp. zn. 59 A 50/2016 (okolnosti seznámení); * Lze využít i odbornou literaturu k tématu prokazování účelových manželství, např. ve sbornících z vědeckých seminářů věnovaných cizinecké a uprchlické problematice pořádaných Kanceláří veřejného ochránce práv. [18] Žádám ministra vnitra, aby mně podle § 20 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv sdělil, zda a která opatření k nápravě provedl. Odpověď očekávám v zákonné lhůtě 60 dnů od doručení stanoviska. Stanovisko zasílám také stěžovateli. Pokud Ministerstvo vnitra nepřijme opatření k nápravě nebo provedená opatření nebudu považovat za dostatečná, podle § 20 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv vyrozumím vládu, případně mohu o svých zjištěních informovat veřejnost včetně sdělení jmen osob oprávněných jednat jménem úřadu. Mgr. Monika Šimůnková v. r. zástupkyně veřejného ochránce práv (stanovisko je opatřeno elektronickým podpisem) [1] Srov. § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. [2] Rozhodnutí OAMP ze dne 30. března 2020, č. j. OAM-5971-22/PP-2019. OAMP žádost zamítl na základě § 87e odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. července 2019. [3] Ve smyslu § 87e odst. 4 zákona o pobytu cizinců. [4] Rozhodnutí komise ze dne 9. října 2020, č. j. MV-124244-6/SO-2020. [5] Řízení je vedeno u Krajského soudu v Ústí nad Labem pod sp. zn. 15 A 59/2020. [6] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [7] SLÁDEKOVÁ, Stanislava. Posuzování účelových sňatků v řízení o žádosti o krátkodobé vízum. In: JÍLEK, Dalibor a POŘÍZEK, Pavel. Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2019 [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2020 [cit. 16. dubna 2021]; dostupné z https://www.ochrance.cz/dokument/rocenka-cizinci-2019/, s. 103. [8] Tamtéž, str. 102. [9] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [10] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. září 2018, č. j. 10 Azs 68/2018-39; dostupné na www.nssoud.cz. [11] Průvodní dokument ke sdělení komise Evropskému parlamentu a Radě - Pomáhat vnitrostátním orgánům v boji proti zneužívání práva na volný pohyb: Příručka pro řešení otázky údajných účelových sňatků mezi občany EU a státními příslušníky třetích zemí v kontextu práva EU o volném pohybu občanů EU COM (2014) 604 final, ze dne 26. září 2014 (dále také "příručka"). [12] Oddíl 3.2 příručky, str. 25-26. [13] Připomínám, že z pobytové kontroly vyplynulo bez pochyb pouze to, že stěžovatel a jeho manželka měli v době pobytové kontroly řádně označeny zvonek a poštovní schránku. V záznamu cizinecké policie o provedení pobytové kontroly výslovně stojí: "Nebylo možné ověřit vámi požadované informace." [14] Oddíl 3.2 příručky, str. 27. [15] Oddíl 3.2 příručky, str. 26 a 35. [16] Výňatek z této metodiky jsem obdržela v rámci šetření jednoho z předchozích podnětů. [17] Informace dostupné na https://www.mvcr.cz/migrace/clanek/vyrocni-zpravy-o-situaci-v-oblasti-migrace-a-integrace.aspx. [18] Viz např. NAGY, P., ŠVOMA, J. Prokazování účelového manželství v pobytových řízeních. In: JÍLEK, D., POŘÍZEK, P. (eds.) Pobyt cizinců: vybrané právní problémy. Sborník z vědeckého semináře uskutečněného dne 28. března 2013 v Kanceláři veřejného ochránce práv. Brno. Kancelář veřejného ochránce práv, 2014; dostupné online na https://www.ochrance.cz/dokument/pobyt_cizincu_2013/ či SLÁDEKOVÁ, S. Posuzování účelových sňatků v řízení o žádosti o krátkodobé vízum. In: JÍLEK, D., POŘÍZEK, P. (eds.) Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2019. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2020; dostupné online na https://www.ochrance.cz/dokument/rocenka-cizinci-2019/.