Právní věty

Text dokumentu

V Brně dne 14. července 2015 Sp. zn.: 2985/2015/VOP/MH Zpráva o šetření z vlastní iniciativy ve věci změny vzhledu domu "U Zlaté koule" v Olomouci A - Předmět šetření Na základě zprávy uveřejněné dne 12. 3. 2015 internetovým deníkem iDnes[1] jsem se dozvěděla o případu výrazné změny fasády domu "U Zlaté koule" v Olomouci. Podle zveřejněných informací patří dům "U Zlaté koule" na třídě Míru nedaleko historického centra k významným orientačním bodům. Jeho domovní znamení dalo jméno tamní autobusové zastávce a ulici. Vzhled domu od konce 19. století podtrhovala neorenesanční fasáda. Podle článku iDnes byl dům zateplen polystyrenovými deskami a zdobné fasádní prvky byly osekány. Srovnání podoby olomouckého historického domu U Zlaté koule z 19. století před (vlevo) a po necitlivém zateplení (vpravo). Foto: koláž iDNES.cz V dalším článku iDnes, uveřejněném dne 28. 3. 2015[2], se kromě jiného uvádí, že podle mluvčí olomouckého magistrátu nebylo k provedeným pracím stavební povolení potřeba. V daném případě se nejedná o kulturní památku ani o stavbu v městské památkové rezervaci či v jejím ochranném pásmu. Stavební zákon[3] v části, na kterou podle zmíněného článku iDnes mluvčí odkázala, hovoří o tom, že stavební povolení či ohlášení na úřadu nevyžadují udržovací práce, jejichž provedení nemůže mimo jiné negativně ovlivnit vzhled stavby. Zveřejněné informace nasvědčovaly tomu, že v daném případě byl porušen stavební zákon, neboť stavebními úpravami uliční fasády byl změněn vzhled stavby, aniž by pro tyto práce vydal příslušný stavební úřad patřičné povolení. Oprávněným orgánem k dohledu nad plněním povinností vyplývajících ze stavebního zákona je v daném případě Magistrát města Olomouce (dále jen "stavební úřad"). S přihlédnutím k výše uvedeným skutečnostem jsem se rozhodla využít svého oprávnění dle ustanovení § 9 písm. d) zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o veřejném ochránci práv"), a zahájit ve věci postupu stavebního úřadu z vlastní iniciativy šetření. B - Skutková zjištění Za účelem prověření dané věci a postupu stavebního úřadu jsem podle ustanovení § 15 odst. 2 písm. a) a c) zákona o veřejném ochránci práv požádala primátora města Olomouce o stanovisko k danému případu. Zejména mi šlo o vyjádření, jak stavební úřad nahlíží na provedené stavební práce, a to především z toho pohledu, zda je lze dle stavebního úřadu vyhodnotit pouze jako práce udržovací ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. c) stavebního zákona[4], nebo jako stavební úpravy (změna dokončené stavby) ve smyslu ustanovení § 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona vyžadující ohlášení dle ustanovení § 103 odst. 2 stavebního zákona.[5] Současně jsem si vyžádala vyjádření úřadu územního plánování k tomu, jak jsou popsány urbanistické hodnoty v předmětné lokalitě v územně analytických podkladech (výkres hodnot území), a to ve vztahu k danému objektu a stavbám v jeho sousedství. Dne 17. 6. 2015 jsem obdržela od tajemníka magistrátu[6] vyjádření k danému případu obsahující komentář stavebního úřadu, jakož i úřadu územního plánování. V úvodu vyjádření stavební úřad uvedl, že na základě podnětu ochránkyně provedl posouzení stavebních prací provedených na domě v Olomouci, v části obce Nová Ulice, č. p. X, ulice tř. Míru č. or. Y, umístěném na pozemku parc. č. st. Z v k. ú. Nová Ulice. Stavební úřad uvedl, že podstatou stavebních prací, které provedl vlastník domu, je dodatečné zateplení výše zmíněného objektu zateplovacím systémem s tím, že stavebník odstranil v rámci těchto prací zdobné fasádní prvky. Stavební úřad provedené stavební práce vyhodnotil dle ustanovení § 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona jako změnu dokončené stavby v podobě stavební úpravy. Při posuzování provedených stavebních úprav stavební úřad konstatoval, že v daném případě byly provedeny stavební úpravy, které měly za následek změnu vzhledu stavby. Nebyla tedy splněna jedna z podmínek ustanovení § 103 odst. 1 písm. d) stavebního zákona, a tudíž stavební úpravy vyžadovaly stavební povolení. Při posuzování změny vzhledu stavby stavební úřad vycházel ze skutečnosti, že původní fasáda byla bohatě členěna ozdobnými fasádními prvky a nová fasáda je bez jakéhokoliv členění, změna fasády je viditelná pouhým okem. Vzhledem k výše popsaným okolnostem stavební úřad zahájí ex offo řízení o odstranění nepovolených stavebních úprav podle ustanovení § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. K dotazu, jak jsou popsány urbanistické hodnoty v předmětné lokalitě v územně analytických podkladech (výkres hodnot území), a to ve vztahu k danému objektu a stavbám v jeho sousedství, úřad územního plánování uvedl následující. Předmětný dům není v územně analytických podkladech veden jako architektonicky cenná stavba. V okolí jsou tři architektonicky cenné stavby - dva činžovní domy na ulici Žilinská, které jsou nemovitými kulturními památkami, a vojenský objekt tř. Míru (dříve patrně vojenské skladiště). Dům neleží v území se zachovanou historickou strukturou zástavby. V blízkosti leží hodnotná struktura vilové zástavby "Úřednická čvrť". Odbor koncepce a rozvoje města jako příslušný úřad územního plánování se ke změně vzhledu staveb vyjadřuje jen v případě, že jej stavební úřad požádá o odborné vyjádření, což nebývá pravidlem. V tomto případě se daný odbor magistrátu ke změně vzhledu stavby nevyjadřoval. C - Hodnocení věci ochránkyní Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. V úvodu považuji za důležité zmínit, že každé lidské sídlo, tak jak se postupně vyvíjí, zachycuje prostřednictvím zástavby na svém území stavební vývoj, kterým bylo toto sídlo v čase utvářeno. Obecně lze říci, že každá společnost vtiskne právě prostřednictvím staveb lidskému sídlu určitý obraz doby, ve které se daná vývojová etapa vesnice či města nacházela. V některých případech má stavba dokonce takové hodnoty, že je třeba ji pro budoucí generace chránit na úrovni památkové ochrany. Ne každé stavbě však lze památkovou ochranu i přes její kvality poskytnout, a právě v těchto případech je třeba, aby ochrannou ruku nad charakterem zástavby držely obec a stavební úřad.[7] Ve své praxi se setkávám s námitkou stavebních úřadů či zástupců městských a obecních samospráv, že nemají účinné právní instrumenty k ochraně staveb (nepodléhající památkové ochraně) nacházejících se na jejich území, byť jde o stavby cenné, zajímavé, řemeslně precizně zpracované, jež se za dobu své existence staly součástí architektonického obrazu daného města či vesnice. Je to ale skutečně tak, jak představitelé obcí a měst ve svých námitkách uvádějí? Lze ve stavebních předpisech najít určitá hlediska či kritéria, o která se mohou obce a stavební úřady při svém rozhodování o umisťování nových staveb či povolování nástaveb již existujících staveb opřít, a postavit se tak proti negativním zásahům do urbanistického a architektonického vzhledu obcí a měst? Na prvním místě je třeba zmínit stavební zákon, jenž obsahuje několik ustanovení, v nichž se na ochranu právě zmíněných urbanistických a architektonických hodnot zástavby odvolává a ukládá obci, stavebnímu úřadu, případně investorovi (stavebníkovi) nové stavby, aby se těmito hledisky a principy ochrany charakteru území zabýval. V této souvislosti poukazuji především na ustanovení § 19 odst. 1 písm. b), d) a e) stavebního zákona, kde se uvádí, že úkolem územního plánování je zejména stanovovat koncepci rozvoje území, včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území, stanovovat urbanistické, architektonické a estetické požadavky na využívání a prostorové uspořádání území a na jeho změny, zejména na umístění, uspořádání a řešení staveb, stanovovat podmínky pro provedení změn v území, zejména pak pro umístění a uspořádání staveb s ohledem na stávající charakter a hodnoty území. Tím hlavním a prvořadým nástrojem regulace výstavby, a tím také ochrany hodnot stávající zástavby, je tedy územní plán. V souvislosti s územním plánováním nelze opomenout význam územně analytických podkladů, které obsahují údaje o území, včetně údajů o architektonicky či jinak hodnotných stavbách. V rámci územně analytických podkladů je stěžejním nástrojem ochrany tzv. výkres hodnot území, ve kterém pořizovatel územně analytických podkladů uvádí hodnotné stavby, které si zaslouží ochranu. Zásadní význam pro ochranu urbanistických hodnot zástavby má jejich znalost a běžně dostupná informace o nich. V územně analytických podkladech jsou uváděny urbanistické hodnoty území, jejichž zjišťování prochází procesem aktualizace s možností připomínkování. Záleží na aktivitě představitelů obcí, kteří se k návrhu aktualizace územně analytických podkladů vyjadřují, zda názor na urbanistické hodnoty konzultují s občany obce, čímž napomáhají k obecné shodě o urbanistických hodnotách území.[8] Základní kritéria ochrany hodnot zástavby v rámci územního řízení vyplývají z § 90 stavebního zákona, který stanoví, že v územním řízení stavební úřad posuzuje, zda je záměr žadatele mimo jiné v souladu s cíli a úkoly územního plánování, zejména s charakterem území, s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území. Stavební zákon tedy výslovně v ustanovení § 90 písm. b) uvádí, že při územním řízení musí stavební úřad zkoumat, zda je záměr stavebníka (žadatele) v souladu s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území. Pro úplnost zmiňuji, že podle ustanovení § 23 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů,[9] platí, že změnou stavby nesmějí být narušeny urbanistické a architektonické hodnoty stávající zástavby. Z výše podaného výkladu je zřejmé, že stavební úřad má k dispozici právní nástroje k ochraně architektonického obrazu a hodnot zástavby. Prostřednictvím územního plánu, územně analytických podkladů a projednáním záměru dle stavebního zákona je tedy možné chránit určitou stavbu, která svým stavebně-technickým, řemeslným či typicky autorským provedením utváří obraz města, vesnice nebo jejich částí (ulice, nároží, náměstí, náves apod.). K postupu stavebního úřadu při posouzení souladu stavby s urbanisticko-architektonickým charakterem okolní zástavby se vyjádřil také Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 7. 2013, sp. zn. 9 As 95/2012, www.nssoud.cz, kde mimo jiné uvedl, že stavební úřad si může za účelem posouzení charakteru navrhované stavby ve vztahu k okolní zástavbě vyžádat doplňující podklady od stavebníka a dále si může obstarat vyjádření či stanoviska dotčených orgánů. Finální posouzení souladu stavby s urbanisticko-architektonickým charakterem okolní zástavby si však musí udělat stavební úřad sám. K samotnému případu uvádím, že podle ustanovení § 103 odst. 1 písm. c) stavebního zákona[10] platí, že stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu nevyžadují udržovací práce, jejichž provedení nemůže negativně ovlivnit zdraví osob, požární bezpečnost, stabilitu, vzhled stavby, životní prostředí nebo bezpečnost při užívání a nejde o udržovací práce na stavbě, která je kulturní památkou. Ohlášení nebo stavební povolení podle ustanovení § 103 odst. 2 stavebního zákona naopak vyžadují změny staveb uvedených v odstavci 1, jejichž provedení by mělo za následek překročení uvedených parametrů. Ve smyslu ustanovení § 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona platí, že změnou dokončené stavby je stavební úprava, při které se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby; za stavební úpravu se považuje též zateplení pláště stavby. V případech, kdy v důsledku stavebních úprav v podobě změny dokončené stavby dochází ke změně jejího vzhledu, musí stavební úřad vždy posoudit, zda navrhovanou změnou stavby nebudou narušeny urbanistické a architektonické hodnoty stávající zástavby. Vzhled stavby určuje zejména její výška, objem, tvar střechy, celková prostorová orientace v území, stavebně-technické provedení fasády, její barevnost, včetně umístění a členění okenních a dveřních výplní. V daném případě je dle mého soudu nutno považovat odstranění zdobných prvků fasády domu "U Zlaté koule" ve spojení se zateplením a změnou barevnosti vnějšího pláště stavby za změnu vzhledu stavby a stavební úpravy vyžadující stavební povolení (§ 103 odst. 2 stavebního zákona). D - Závěry Z informací zveřejněných internetovým deníkem iDnes jsem nabyla dojmu, že stavební úřad zpočátku váhal nad tím, zda lze stavební práce na domě "U Zlaté koule" považovat za stavební úpravy vyžadující projednání dle stavebního zákona (podléhající stavebnímu povolení). Proto jsem ve věci zahájila z vlastní iniciativy šetření, jehož účelem bylo zjistit, jak stavební úřad na provedené práce nahlíží. Aktuálně přijaté opatření stavebního úřadu spočívající v zahájení řízení o odstranění nepovolených stavebních úprav domu "U Zlaté koule" pokládám za opatření správné a učiněné v souladu se stavebním zákonem. Mám nicméně za to, že stavební úřad měl na základě veřejně dostupných informací záležitost výrazné změny vzhledu fasády domu "U Zlaté koule" prověřit bezprostředně poté, co se v tisku objevily pochybnosti o legálnosti provedených prací. S přihlédnutím k tomu, že stavební úřad přijal již v průběhu mého šetření nápravné opatření spočívající v zahájení řízení o odstranění nepovolených stavebních úprav domu "U Zlaté koule", rozhodla jsem se šetření ve smyslu ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv ukončit. Vyhrazuji si však právo další postup stavebního úřadu v daném případě sledovat. Za tím účelem ještě požádám primátora města Olomouce o součinnost. Zprávu o výsledku šetření zasílám na vědomí primátorovi města Olomouce. Mgr. Anna Šabatová, Ph.D. veřejná ochránkyně práv [1] http://olomouc.idnes.cz/majitel-v-olomouci-znicil-dum-u-zlate-koule-historickou-fasadu-z-19-stoleti-necitlive-zateplil-ipy-/olomouc-zpravy.aspx?c=A150310_2146048_olomouc-zpravy_mip [2] http://olomouc.idnes.cz/majitel-v-olomouci-znicil-dum-u-zlate-koule-historickou-fasadu-z-19-stoleti-necitlive-zateplil-ipy-/olomouc-zpravy.aspx?c=A150323_2149640_olomouc-zpravy_stk [3] zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů [4] Stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu nevyžadují udržovací práce, jejichž provedení nemůže negativně ovlivnit zdraví osob, požární bezpečnost, stabilitu, vzhled stavby, životní prostředí nebo bezpečnost při užívání a nejde o udržovací práce na stavbě, která je kulturní památkou. [5] Ohlášení nebo stavební povolení vyžadují změny staveb uvedených v odstavci 1, jejichž provedení by mělo za následek překročení uvedených parametrů. [6] č. j. SMOl/108304/2015/Taj. [7] Hanák Marek, Urbanistická hodnota zástavby a její ochrana, Urbanismus a územní rozvoj 1/2015, str. 12−14 [8] Tunka Martin, Poznámky k článku "Urbanistická hodnota zástavby a její ochrana", Urbanismus a územní rozvoj 1/2015, str. 14 [9] "Změnou stavby [§ 2 odst. 5 stavebního zákona] nesmí být narušeny urbanistické a architektonické hodnoty stávající zástavby." [10] zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů