Text dokumentu

Připomínky veřejné ochránkyně práv k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (č. j. předkladatele MV- 26665-30/LG-2018) OBECNÉ PŘIPOMÍNKY S navrhovanou právní úpravou v podobě novelizace ustanovení § 14 správního řádu [1] (vložení nového odst. 2) nesouhlasím, neboť jsem přesvědčena, že stávající znění ustanovení o podjatosti (institutu "vyloučení úřední osoby z rozhodování"), ve světle jeho soudního výkladu, je vhodnější pro zachování imperativu nestranného výkonu veřejné správy. Předložený návrh představuje zásah do práva na spravedlivý proces tak, jak je vymezeno v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. [2] Podrobněji uvedené rozebírám v konkrétních připomínkách k navrhované právní úpravě. Navrhuji, aby byl předložený návrh zákona stažen z legislativního procesu. Tato připomínka je zásadní. Nad rámec upozorňuji, že smyslem a účelem navrhované právní úpravy je řešení problematiky "systémové podjatosti" při výkonu pravomoci správního orgánu. Jedná se však pouze o dílčí řešení. Správní řád je sice obecným procesním předpisem upravujícím správní řízení, nedopadá však na celou množinu správních řízení. Stranou zůstává např. velká část výkonu veřejné správy v podobě postupu správců daní upraveného především v daňovém řádu [3]. Předkládaný návrh však opomíjí tuto samostatnou úpravu institutu vyloučení úřední osoby pro podjatost v ustanovení § 77 daňového řádu. Alternativně navrhuji doplnit předložený návrh obdobné doplnění institutu vyloučení úřední osoby pro podjatost i v ostatních právních předpisech, především v ustanovení § 77 daňového řádu. Důvodovou zprávu považuji za nedostatečnou v bodu 3 (zhodnocení slučitelnosti s unijními a mezinárodními závazky České republiky) a bodu 5 (zhodnocení dopadů mj. ve vztahu ke korupčním rizikům). Předkladatel opomněl, že na uvedenou problematiku nestrannosti částečně dopadá Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod. Konkrétně jde o požadavek nestrannosti plynoucí z čl. 6 Úmluvy [4], který lze vztáhnout i na správní orgány, resp. úřední osoby. V této souvislosti se podjatost posuzuje z hlediska subjektivního a objektivního. [5] Z uvedeného plyne, že pro posuzování nestrannosti úředních osob nejsou mezinárodní závazky (zde Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod) zcela bez významu, z hlediska výkladového spíše právě naopak. Omezení možnosti zajištění nestranného rozhodování, především s ohledem na politické vlivy popisované v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [6], pak má bezpochyby vztah k otázce korupčních rizik. I to však předkladatel bohužel zcela opomíjí. Navrhuji v tomto ohledu dopracovat důvodovou zprávu. Tato připomínka je zásadní. KONKRÉTNÍ PŘIPOMÍNKY A. K § 14 Navrhovaná právní úprava nabízí dvě varianty [7] nově vloženého odst. 2 § 14 správního řádu. Vzhledem k tomu, že přes rozdílné znění jsou obě varianty ve svém důsledku totožné [8], vyjadřuji se k oběma zároveň. Důvodová zpráva výslovně uvádí, že cílem navrhované právní úpravy je reagovat na judikaturu Nejvyššího správního soudu z roku 2012 [9], [10] tak aby ustanovení § 14 bylo v souladu s dřívější judikaturou z roku 2004 [11]. Dle předkladatele by s ohledem na judikaturu z roku 2012 však navrhované legislativní řešení neznamenalo výrazný posun při řešení problematiky systémové podjatosti. S uvedeným záměrem a hodnocením nesouhlasím. Nezpochybňuji oprávnění zákonodárce reagovat na soudní výklad ustanovení zákona tímto způsobem. Jsem však přesvědčena, že výklad institutu podjatosti provedený Nejvyšším správním soudem v roce 2004 je nejen formálně překonán sjednocujícím výkladem rozšířeného senátu [12], což samo o sobě není překážkou pro novelizaci, ale především materiálním nazíráním tohoto institutu nejen doktrínou [13], ale i vrcholnými soudy, včetně Ústavního. Jinými slovy mám za to, že překážku pro zákonodárce zde nastavil sám ústavodárce, neboť materiální chápání a nutnost materiálního výkladu institutu vyloučení pro podjatost je neodmyslitelně svázána s právem na nestranné rozhodování jako součást základního práva na spravedlivý proces zakotveného v čl. 36 Listiny základních práv a svobod i v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod [14]. Právě úprava v ustanovení § 14 správního řádu je promítnutím imperativu nestrannosti výkonu veřejné správy v obecné rovině a nestranného a rovného přístupu úředních osob v rovině konkrétní [15]. Jedná se o imperativ stanovený ústavodárcem, neboť institut vyloučení z projednávání a rozhodování věci je podústavní realizací ústavního práva na spravedlivý proces. [16] Výrazem tohoto základního práva je stará římskoprávní zásada nemo iudex in causa sua, tedy že nikdo nesmí rozhodovat ve své vlastní věci a ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt. [17] Rozhodování úředních osob, u nichž lze pochybovat o nepodjatosti, jak tomu může být právě v případě systémové podjatosti, pak může ohrozit důvěru občanů v nestranné a spravedlivé rozhodování a v konečném důsledku i v právo a právní stát. Ustanovení § 14 odst. 1 správního řádu představuje materiální aplikaci požadavku nestrannosti projednávání a rozhodování - na rozdíl od požadavků formálních spočívajících v zákonném ukotvení povinností správních orgánů a úředních osob (např. v § 7 správního řádu či v zákoně o úřednících územních samosprávných celků [18]). Samotné uložení zákonných povinností (viz např. ustanovení § 16 zákona o úřednících územních samosprávných celků) není pro nestrannost a spravedlivost dostačující, neboť se jedná o proklamaci ideálního stavu v obecné rovině. Ustanovení § 14 naopak řeší rovinu konkrétní, příp. typovou, zde tedy i systémovou. Pro aplikaci daného ustanovení není rozhodující, jaké jiné obecné zákonné záruky nestrannosti existují. Podstatou je garantovat, že je v konkrétním případě nestrannost skutečně přítomna a navíc, že je jako přítomná i vnímána. [19] Alfou a omegou institutu vyloučení z projednávání a rozhodování věci je její materiální výklad a aplikace, tedy skutečné odstínění pochybností o nepodjatosti, bez ohledu na to, jaké jsou důvody těchto pochybností. Charakter samotných důvodů je totiž zcela nepodstatný, rozhodující je jejich důsledek, jímž je právě existence možné pochybnosti o nepodjatosti úřední osoby. Smyslem navrhované právní úpravy je vlastně konstruovat výjimku z ustanovení § 14 odst. 1, neboť navrhovaný odst. 2 stanoví, že typově vymezený poměr úřední osoby (k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům) - zde "služební poměr nebo pracovněprávní nebo jiný obdobný vztah ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku" - nemůže implikovat možný zájem na výsledku řízení. Není a nemůže být přeci rozhodné, o jaký poměr jde, ale jen a pouze to, zda může vzbudit legitimní dojem, že by byl přítomen zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o nepodjatosti. Je to stejně proti smyslu dané úpravy jako ustanovení, že zájem na výsledku řízení nelze dovozovat z rodinného/příbuzenského vztahu mezi účastníkem řízení a úřední osobou. Nadto navrhované znění, v obou variantách, je problematické i z důvodu své tautologické a v důsledku paradoxní a neaplikovatelné formulace. Stanoví totiž, že v případě služebního poměru nebo pracovněprávního nebo jiného obdobného vztahu ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku musí být posouzeny důvody podle odst. 1. Poměr úřední osoby je však právě takovým důvodem podle odst. 1, z něhož lze dovozovat existenci zájmu na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o nepodjatosti. Ke služebnímu poměru nebo pracovněprávnímu nebo jinému obdobnému vztahu ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku tak musí a zároveň nesmí být přihlíženo. Jsem též přesvědčená, že uvedené omezení institutu vyloučení z projednávání a rozhodování věci by představovalo, slovy Ústavního soudu [20], bariéru pro postup uplatnění námitky podjatosti úřední osoby ve správním řízení, nikoli ale pro její posouzení v soudním řízení správním. Správní soudy by tak stále, i přes navrhované znění odst. 2, měly povinnost zkoumat možnou podjatost plynoucí ze samotného stavu závislosti úřední osoby na územním samosprávném celku či státu a v případě shledání možné podjatosti by rozhodnutí rušily jako nezákonná. Považuji za zcela nepřijatelné, v rozporu se smyslem a účelem dotčeného institutu, pokud je snahou zákonodárce tento materiální přístup nabourat a v podstatě negovat ochranný mechanismus mající zaručit nestrannost veřejné správy a práva na spravedlivý proces. Z uvedených důvodů považuji navrhovanou právní úpravu za ústavně nekonformní. Navrhuji, aby byl předložený návrh zákona stažen z legislativního procesu. Tato připomínka je zásadní. Brno 22. května 2018 Mgr. Anna Šabatová, Ph.D. veřejná ochránkyně práv [1] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. [2] Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., ze dne 16. prosince 1992, o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky; čl. 10 Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod. [3] Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. [4] Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, sjednaná v Římě dne 4. listopadu 1950, vyhlášená pod č. 209/1992 Sb. [5] K tomu srov. např. i v důvodové zprávě zmiňované usnesení Ústavního soudu ze dne 25. června 2009, sp. zn. II. ÚS 1062/08; http://nalus.usoud.cz nebo PŘÍKOPA, Vojtěch. Systémová podjatost. In: Časopis pro právní vědu a praxi. [online]. Brno: Masarykova univerzita. 2014, 2014(3) [cit. 2018-05-15], s. 250 - 259. ISSN 1805-2789. Dostupné z: https://journals.muni.cz/cpvp/article/download/5386/4474 a tam citovaný rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 26. června 2007, Tocono a Profesorii Prometeisti proti Moldavsku, č. 32263/03; dostupný v anglickém znění z: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-81193. [6] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. listopadu 2012, č. j. 1 As 89/2010-119; bod [63], www.nssoud.cz. [7] Varianta I: "Je-li podjatost úřední osoby dovozována z jejího služebního poměru nebo pracovněprávního nebo jiného obdobného vztahu ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku, nelze vyvozovat její zájem na výsledku řízení, aniž by byly posouzeny důvody podle odstavce 1." Varianta II: "Zájem úřední osoby na výsledku řízení nevyvolává její služební poměr nebo pracovněprávní nebo jiný obdobný vztah ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku, aniž by byly posouzeny důvody podle odstavce 1." [8] Což ostatně plyne i z textu na str. 6 důvodové zprávy k návrhu zákona. [9] Především usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. listopadu 2012, č. j. 1 As 89/2012-119.; www.nssoud.cz. [10] "... která § 14 odst. 1 správního řádu vykládá příliš extenzivně, což ztěžuje aplikaci tohoto ustanovení správními orgány a vede k předávání věcí jiným než původně místně příslušným orgánům v příliš velkém počtu případů. Navrhovaná právní úprava se proto snaží tento extenzivní výklad překonat, ačkoli neřeší přímo systémovou podjatost ...". [11] Rozsudek NSS ze dne 16. prosince 2004, č. j. 2 As 21/2004-67; www.nssoud.cz. [12] Usnesení č. j. 1 As 89/2012-119. [13] Např. PŘÍKOPA, Vojtěch. Systémová podjatost - viz pozn. pod čarou č. 5 nebo tam citovaný článek KADEČKA, Stanislav. Je rozhodování obce ve vlastní věci opravdu nepodjaté? In: Právní rozhledy. [online]. Praha: C. H. Beck. 2005, 2005(13) [cit. 2018-05-17], s. 477. ISSN 1210-6410. Dostupné z: https://www.beck-online.cz/bo/document-view.seam?documentId=nrptembqgvpxa4s7gezv6427gq3to&groupIndex=5&rowIndex=0. [14] Srov. usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1062/08; http://nalus.usoud.cz. [15] Viz ustanovení § 7 odst. 1 správního řádu. [16] Tamtéž či rozsudek NSS ze dne 20. listopadu 2014, č. j. 9 As 121/2014-33; bod 34; www.nssoud.cz: "Nestrannost a nezaujatost této osoby je jistě jedním z hlavních předpokladů spravedlivého rozhodování a jednou z hlavních premis důvěry občanů a jiných subjektů práva v právo a právní stát (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky)". [17] PŘÍKOPA, Vojtěch. Systémová podjatost, str. 254 - viz pozn. pod čarou č. 5 a usnesení NSS ze dne 4. května 2011, č. j. 1 As 89/2010-100; bod 17; www.nssoud.cz. [18] Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. [19] Srov. princip/maximu "justice must not only be done: it must also be seen to be done" formulovaný Evropským soudem pro lidská práva v rozsudku ze dne 28. června 1984, Campbell a Fell proti Spojenému Království, č. 7819/77 a 7878/77; dostupný v anglickém znění z: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57456; k tomu i PŘÍKOPA, Vojtěch. Systémová podjatost, str. 259 - viz pozn. pod čarou č. 5. [20] V usnesení ze dne 2. dubna 2013, sp. zn. Pl. ÚS 30/09; http://nalus.usoud.cz, se Ústavní soud vyjadřoval k výkladu a aplikaci ustanovení § 14 odst. 6 správního řádu, které zakládá také omezení dotčeného institutu a dospěl k závěru, že toto omezení, v podobě nemožnosti zkoumat pochybnosti o nepodjatosti u vedoucích ústředních správních úřadů, se uplatní pouze v rámci správního řízení. Správní soudy tím však omezeny nejsou a mohou tak zrušit správní rozhodnutí z důvodu, že rozhodoval např. ministr, u něhož existovaly pochybnosti o nepodjatosti.